| DOCTRINA

Palabras clave | Keywords

Tratado de Libre Comercio
MERCOSUR
Unión Europea

Resumen | Abstract

El articulo intenta abordar integralmente aquellos elementos tanto globales como regionales que permiten comprender la forma en la que evolucionaron las relaciones birregionales en distintas etapas: una inicial en la década de 1990 hasta el 2004, otra vinculada al relanzamiento de las negociaciones comerciales birregionales en 2010 y finalmente la relacionada al consenso político para un acuerdo comercial mayor de 2019.

El abordaje de dichos antecedentes permite establecer una trayectoria hacia el escenario más actual en donde ambos bloques habrían alcanzado un consenso final en 2019 y aún pendiente de una trabajosa ratificación. Por eso se destacarán también los limitantes existentes en ambos bloques.

I. Introducción

Las negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE) tienen sus inicios en el contexto de la década de 1990. El mismo representa un escenario de cambios profundos a nivel mundial y regional y que incidieron particularmente en los procesos de integración regional y las relaciones entre bloques comerciales.

Las nuevas tendencias en las relaciones económicas internacionales surgidos en el contexto de la pos Guerra Fría (Huntington, 1997; Pinheiro Guimaraes, 2006) promovieron un acercamiento entre ambos bloques enmarcadas en la tendencia de un nuevo regionalismo que incluiría temáticas más allá del comercio de bienes y que involucraría países desarrollados y en desarrollo, expresando de esta manera las relaciones asimétricas que de forma tradicional caracterizan al comercio internacional.

Existieron variables diversas que impulsaron e interrumpieron el proceso de negociaciones birregional en distintas etapas, existiendo momentos de mayor dinamismo y avance, y otros de menor actividad y hasta paralización. Estas idas y vueltas reflejaron también las trayectorias experimentadas por ambos proyectos de integración a comienzo del siglo XXI (Methol Ferre & Metalli, 2006; Sader, 2006) con gobiernos de nuevo signo político en América Latina y con una UE expandiendo su proceso de integración hacia la incorporación de nuevos miembros, entre otras variables destacables.

En este sentido, el articulo intenta abordar integralmente aquellos elementos tanto globales como regionales que permiten comprender la forma en la que evolucionaron las relaciones birregionales en distintas etapas: una inicial en la década de 1990 hasta el 2004, otra vinculada al relanzamiento de las negociaciones comerciales birregionales en 2010 y finalmente la relacionada al consenso político para un acuerdo comercial mayor de 2019.

El abordaje de dichos antecedentes permite establecer una trayectoria hacia el escenario más actual en donde ambos bloques habrían alcanzado un consenso final en 2019 y aún pendiente de una trabajosa ratificación. Por eso se destacarán también los limitantes existentes en ambos bloques.

II. Entre el sistema multilateral de comercio y los Estados Unidos

Las relaciones entre ambos bloques comenzaron con las firmas del Acuerdo Marco de Cooperación Interinstitucional y del Acuerdo Marco de Cooperación Interregional en 1992 y 1995. En el año 2000 darían comienzo las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE) y se implementarían los encuentros del Comité de Negociaciones Birregionales (CNB). Fue durante la primera reunión de este último que se fueron establecidos los ejes del acuerdo entre ambos bloques: el dialogo político, la cooperación y el comercio. Sin embargo, es este último en el que gravita nuestro interés y en el que por supuesto se plantearon las mayores discrepancias.

Es importante destacar que previo al contexto señalado, Argentina y Brasil habían avanzado a través del Acuerdo de Complementación Económica de 1990 en el ámbito de ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) en la coordinación de políticas macroeconómicas. Este acuerdo apuntaba a la formación de un mercado común en un plazo de 10 años (Da Silva Bichara, 2007). Asimismo, existió una dinámica asociativa con acuerdos previos en la década de los 80’ con un perfil de búsqueda de autonomía y desarrollo (Campbell, Rozemberg & Svarzman, 1999) pero que concluiría en un MERCOSUR dirigidos hacia el regionalismo abierto en concordancia con los lineamientos del Consenso de Washington (Ferrer, 1996; Vázquez, 2011) y los resultados de la Ronda Uruguay en el marco de la OMC (Organización Mundial de Comercio). Es decir, la adhesión de los países sudamericanos a la conformación del MERCOSUR en 1991 -más allá de los antecedentes mencionados de la coordinación argentino-brasilera- representó la culminación de dicha tendencia.

En los años siguientes, los Estados Unidos y el MERCOSUR firmaron el Rose Garden Agreement (1991) y se impulsarían las Cumbres de las Américas con el objetivo de conformar el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Sumado a esto, la firma con el bloque europeo otorgaría al MERCOSUR como bloque naciente un importante reconocimiento internacional.

El MERCOSUR y la UE establecieron en 2001 el primer intercambio de ofertas. Los reclamos del primero se dirigieron al acceso al mercado europeo de los productos agrícolas mercosureños que el viejo continente se resistía a incluir en las listas de liberalización de productos (Molle, 2008). Por otro lado, la UE consideró insuficiente la oferta del bloque suramericano sobre el comercio de servicios y la sección de compras gubernamentales.

La CNB se reunió más de 10 veces entre 2000 y 2004 generándose diversos intercambios de ofertas entre los bloques. A su vez, existieron cuatro rondas de negociación en los años 2002, 2004 y dos en 2005. El MERCOSUR planteó la desgravación de entre el 83% y 85% del valor promedio de las importaciones europeas en un plazo de menos de diez años. El resto, considerado sensible, ingresaría en un proceso de desgravación mayor a la década. Por su parte, el bloque europeo propuso desgravar el 90% del comercio histórico, que iniciaba con una gran limitante en lo referido especialmente al sector agrícola y sin comprometer productos sensibles en el proceso de liberalización.

Como destaca la diplomática argentina, Graciela Molle (2008, p. 113) en las últimas ofertas presentadas en septiembre de 2004, el MERCOSUR «duplica la cobertura de las importaciones que desgravan a cero en un plazo máximo de diez años ofrecida por la UE25. El arancel que desgrava el MERCOSUR durante este periodo también es más alto». Asimismo, cabe señalar que en la Ministerial de Bruselas del año 2003 se estableció un plan de trabajo para finalizar las negociaciones en 2004, pero se evidenciaba el limitado margen de consecución de ese objetivo ante la dificultad de traspasar las líneas rojas de las partes en las negociaciones. Sin embargo, ello respondía al momento en que se renovarían las autoridades comunitarias en la UE.

Ahora bien, en el escenario hemisférico, el intento de concretar el ALCA se empantanaría con la marcha del contexto socioeconómico y político de buena parte de América Latina en donde se hizo explícito el rechazo no solo de varios poderes estatales (Morgenfeld, 2016) a la iniciativa estadounidense sino de los movimientos y las organizaciones sociales (Pascual, Ghiotto & Lecumberri, 2008). El punto final se ubicó en la Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad argentina de Mar del Plata en 2005, en donde fundamentalmente Argentina, Brasil y Venezuela (Katz, 2006) expresaron su disconformidad con llevar adelante la firma final del acuerdo pretendida por el presidente George W. Bush. Ello radico, en las serias consecuencias que planteaba el establecimiento de un área de libre comercio hemisférica en las industrias nacionales, fundamentalmente de los dos socios del MERCOSUR (Kan, 2016; Hirst, 2009). 

Por tanto, podemos observar tanto en el surgimiento como en el desarrollo del ALCA un elemento que posibilita interpretar cómo el bloque europeo se acercó al MERCOSUR como una forma de contrapeso a la iniciativa promovida por los Estados Unidos en la región. En 2004 se paralizarían las negociaciones birregionales con el último intercambio de ofertas, y se relanzarían las mismas recién en 2010. Esto puede en parte ser explicado por la estrategia de la UE de contrarrestar las negociaciones hemisféricas del ALCA. Una vez caídas estas últimas, es posible afirmar que el incentivo europeo también mermaría (Bouzas, 2004).

Asimismo, también es posible destacar que en este contexto los elementos regionales y globales -de forma adicional a los factores nacionales con crisis en Brasil y posteriormente en Argentina- desincentivaron o aplanaron las negociaciones birregionales entre los bloques. En este sentido, en el marco de la OMC (Organización Mundial de Comercio), las negociaciones multilaterales de la Ronda de Doha en noviembre de 2001 pondrían a los temas de la negociación birregional entre paréntesis temporal. Los productos agrícolas se encontraron fueron el eje de ambas negociaciones, donde se mostró una férrea postura común entre la UE y los Estados Unidos en la OMC sobre ello, dado que ambos representan actores con una activa política de subsidios -en sus diferentes formas- en estas áreas.

III. La etapa post ALCA y el desarrollo de las negociaciones birregionales

Los distintos cambios políticos tanto en Argentina como en otros países del bloque mercosureño en los últimos años del siglo XX y primeros años del siglo XXI estimularon un contexto menos propicio en la política regional de integración para la concreción de acuerdos de libre comercio con economías desarrolladas. La firma del Consenso de Buenos Aires en 2003 entre el presidente argentino, Néstor Kirchner y su par brasilero, Lula Da Silva, propició un relanzamiento del MERCOSUR y su avance sobre temas políticos, sociales y productivos, que rebasaron la agenda netamente comercial.

Cabe destacar también que esto se enmarcó en un escenario internacional en donde el centro del poder económico mundial se trasladó hacia el sudeste asiático (Hobsbawm, 2008) y donde parte de la estrategia internacional de la UE gravitó en la concreción de acuerdos de liberalización comercial (Chávez Núñez del Prado, 2007; Quiliconi, 2013), tanto a nivel regional como bilateral. Es por ello, que ya había concluido acuerdos con México y Chile en los años 2000 y 2002, respectivamente y que en los años posteriores concretaría tratados de libre comercio con Perú y Colombia, Ecuador y los países centroamericanos. Esto sería una llamada de atención para el MERCOSUR.

Como parte de la falta de concordancia en algunos de los temas negociados como de los factores exógenos desarrollados previamente, las negociaciones birregionales entrarían en un impasse o parálisis. En este marco y en consideración de la alianza estratégica argentino-brasilera (Sosa, 2016), se inició un proceso de profundización del MERCOSUR (Russell & Tokatlian, 2009; Bandeira, 2004; Colacrai, 2006; Bizzozero, 2003), el cual profundizando las relaciones Sur-Sur se mantuvo al margen de la firma de acuerdos de libre comercio con economías desarrolladas. Aunque con acuerdos de distinta índole ya existentes con Chile, Bolivia, México, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y Canadá, y concretando en los años posteriores, Acuerdos de Complementación Económica con Cuba, Acuerdos Preferenciales de Comercio con la India y la Unión Aduanera de África Austral, así como un Acuerdo Marco de Cooperación Económica con los Países del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo y Acuerdos Marco de Comercio con Marruecos, Turquía y Pakistán [1]. Recordemos que por la Decisión n.° 32 del Consejo del Mercado Común se dispuso en el año 2000 que el bloque debía realizar negociaciones en conjuntas de todos sus miembros con terceros actores.  

Independientemente de sus deudas en materia de objetivos buscados, el MERCOSUR representó desde sus inicios para países como Argentina un proceso de desprimarizacion de las exportaciones, principalmente por el acceso privilegiado al mercado brasilero -sustentado en el comercio automotriz- que reemplazó precisamente a Europa como vinculo comercial principal (Paikin, 2018). Mientras, por otro lado, históricamente las exportaciones sudamericanas a la UE estuvieron comprendidas por materias primas y alimentos, mientras la UE exportaba mayormente transporte, maquinarias y productos químicos. Por ello, en claro privilegio del eje Sur-Sur, no se concluyeron las negociaciones para un tratado de libre comercio con la UE (Ortiz, 2014; Caetano, 2009). Siendo también cierto que las partes no lograron ni imponer cambios tangibles ni tampoco facilitar concesiones relevantes de sus planos internos.

Las principales áreas de la negociación birregional se enfocaron en los siguientes temas (Caetano, Lujan & Carrau, 2009, p. 222):

  • Inversiones y servicios: La cláusula de la Nación más Favorecida (NMF) y la cláusula del Trato Nacional (TN) otorgan igualdad de condiciones a las empresas de servicios de la UE y a las inversiones. Esto perjudica la posibilidad del MERCOSUR de incorporar ciertos sectores de forma privilegiada en sus estrategias nacionales de desarrollo. Se plantearon fuertes diferencias especialmente en los sectores de telecomunicaciones, transporte marítimo y servicios financieros.
  • Compras Gubernamentales: Hay un fuerte interés ofensivo del bloque europeo en el área de obras públicas y transporte. MERCOSUR propuso colocar al capital europeo en orden de prioridad, luego del nacional y el regional. Sin embargo, el bloque suramericano posee un margen estrecho en lo que comprende su acceso a compras gubernamentales europeas.
  • Sector agrícola: Es el principal interés ofensivo del MERCOSUR y representa una línea roja de las negociaciones birregionales, siendo el interés defensivo principal del bloque europeo donde existe una batería de subsidios a productores, cuotas, aranceles y diversas medidas paraarancelarias.
  • Mercado de bienes: Las exportaciones europeas a las cuales la UE solicitó una sustancial reducción de aranceles representan productos sumamente sensibles para la estructura productiva del MERCOSUR, especialmente en países como Argentina y Brasil.
  • Derechos de Propiedad Intelectual (DPI): La homologación de acuerdos internacionales podría dar lugar al deber de pagar por el uso de los DPI por los países del MERCOUR, siendo esto un tema central para las políticas públicas de desarrollo científico tecnológico y para los sectores económicos de alta tecnología.

IV. La vuelta a las negociaciones, los intercambios y la firma «final»

Las negociaciones entre ambos bloques se retomaron de forma activa y formal recién en junio y julio de 2010 con motivo de la décimo séptima reunión en Madrid del CNB. Si bien para 1990 las exportaciones del MERCOSUR a la UE representaban un 30% de su total, para 2010 se habían reducido a un 17%, fundamentalmente por el rol de otros socios comerciales que comenzaron a diagramar una mayor presencia en casi todos los socios del MERCOSUR.

En ese sentido, es importante destacar que el bloque sudamericano experimentó un cambio en su intercambio comercial con el sudeste asiático y particularmente con China. Estos últimos datos surgen del informe del IPEA (2011). El mismo expresa que la corriente comercial del bloque con China aumentó de un 2,8% al 12,1% en el mismo periodo entre los años 2000-2009. Las exportaciones totales de los socios mayores del bloque pasaron de 3% a 6,6% en el caso de Argentina y de 2% a más del 13% en lo respectivo a Brasil en el mismo periodo. De la misma forma, las importaciones chinas de esos países pasaron del 4,6% al 13,4% en el caso del primero, y del 2,2% al 12,5% en el caso del segundo. No obstante, más de un 82% de las exportaciones del Brasil están representadas en productos primarios, un 90% las de Argentina, un 97% las del Paraguay y un 99,3% en el caso uruguayo. Como contraparte las importaciones provenientes de China reflejan una preeminencia de productos manufacturados.

Sin embargo, a partir de 2010 mediante el impulso de Brasil y los socios menores del MERCOSUR de concluir el acuerdo comenzaron nuevamente los intercambios de ofertas. En el caso argentino, el acuerdo con el bloque europeo vislumbraba una potencial alteración de su vínculo estratégico con Brasil, que combinado con la eliminación de las barreras arancelarias para los productores europeos podría generar un aumento de las importaciones así como la disminución de las exportaciones argentinas en el comercio intrabloque, especialmente en los sectores metalmecánico, automotriz y autopartes, equipamiento eléctrico, sector químico, indumentaria y textiles (Español, 2018). Sumado a la liberalización del comercio de servicios, se generaría un impacto cuantitativo y cualitativo en el empleo de los sectores más sensibles (Bianco & Larisgoitia, 2018). Esto afectaría en mayor medida a las pymes dedicadas a actividades industriales y productivas, las cuales representan cerca de un 40% de las empresas del país. Asimismo, el reconocimiento en el acuerdo del principio de Trato Nacional generaría una igualdad en materia de servicios e inversiones entre partes claramente desiguales. Fue por ello que, en 2013, durante la I Cumbre CELAC-UE, la Argentina expresó su posición sobre el acuerdo haciendo referencia a la necesidad de reconocimiento de las asimetrías existentes en el marco de las propuestas e intercambio de ofertas comerciales entre ambos bloques (Miguez & Crivelli, 2014).

Para 2015 se pautaron nuevos intercambios de ofertas entre los bloques que debían ser expuestos en el último trimestre de ese año. Las partes consideraron incompletas tanto esas ofertas como la de los años posteriores. ¿Cuáles fueron las inconsistencias en estos intercambios? Primeramente, la UE incluyó áreas de suma relevancia para los intereses del MERCOSUR en forma de cuotas como forma de continuar preservando su política agrícola proteccionista: el bloque sudamericano solicitó 300 mil toneladas de carne vacuna y el bloque europeo ofrecería cuotas con aranceles bajos para entre 70 mil y 99 toneladas. Por su parte con el bioetanol, este último ofertaría 600 mil metros cúbicos, lo cual no resultaba superador de la oferta que ya había sido realizada en 2004 de 1 millones de metros cúbicos.

En el marco de este escenario complejo de unas difíciles negociaciones birregionales en términos técnicos de intercambio comercial, un elemento de relevancia para evaluar el interés en concluir las negociaciones derivó de una reconfiguración política en el MERCOSUR, representada en las presidencias de Mauricio Macri y Michel Temer, en Argentina y Brasil respectivamente. Desde ese momento, el gobierno argentino relegó al MERCOSUR, fortaleciendo su asistencia a espacios empresariales como el Foro de Davos y sumándose como Estado observador a la Alianza del Pacifico (Paikin & Perrota, 2016) en el ámbito regional, como estrategia para sumarse posteriormente al Trans Pacific Partnership (Ghiotto, 2016). Ello, fue parte de una estrategia de apertura neoliberal que gravitó en la ponderación de ciertos indicadores que dirigían a alinearse a países de economías abiertas (Comini & Bontempo, 2016).

Por otro lado, la victoria del Leave en el referéndum de 2016 en Reino Unido, la política proteccionista de Trump y la posterior paralización de las negociaciones por el TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) y el enfoque dirigido a potenciar el vínculo con otras regiones basado en normas y reglas (firma de acuerdos con Canadá y Japón en 2017), reavivó también las negociaciones con el MERCOSUR por parte de la Unión Europea (Haboba, Olmos, Medehue, Riveros, 2018).

Ahora bien, entre los años 2016 y 2018, el comercio entre ambos bloques se estimó en un total de entre 80 y 90 billones de euros según la Comisión Europea (CE) [2]. Para la UE representa el acuerdo más grande en términos del ahorro de impuestos al comercio y con una dimensión de población-mercado mayor a los firmados con Canadá y Japón, dado que representa un mercado de 800 millones de personas.   

Lo acordado en la firma de 2019 para el comercio de bienes, estipula que el MERCOSUR va a liberalizar el 91% de sus importaciones en los próximos 10 años -extendiendo este a 15 años para los bienes más sensibles como calzados, muebles, vehículos y autopartes-, suprimirá derechos arancelarios en autos, autopartes, maquinarias, y productos químicos y farmacéuticos y eliminará gradualmente el 93% de los derechos tarifarios para productos como chocolates y refrescos, entre otros alimentos y productos alimenticios europeos. En 10 años se generaría la apertura del mercado de lácteos y quesos de forma recíproca.

Por otro lado, la UE liberalizará en un plazo de 10 años al 92% de sus importaciones. Asimismo, en un periodo de 4 años ingresarán con arancel 0 productos como harinas, aceites, bebidas, biodiesel, helados, golosinas, pastas y mermeladas. La carne bovina tendrá una cuota de 99 mil toneladas con arancel 0 así como también la famosa Cuota Hilton: como fue mencionado, ello representa un monto sustancialmente menor de lo demandado por los países sudamericanos en los años anteriores. También se sumarian cuotas para productos como arroz, vinos, miel, azúcar y etanol.

Volviendo a la referencia de lo que nombramos como intereses ofensivos del MERCOSUR, el informe de la CE señala que el bloque se abre a «los productos agrícolas del MERCOSUR con cuotas cuidadosamente administradas que garantizarán que no haya riesgo de que ningún producto inunde el mercado de la Unión Europea». De forma complementaria, los miembros del bloque sudamericano aceptaron que la UE pueda establecer políticas ambientales sin basamento científico, permitiendo con ello que puedan adoptarse medidas para limitar las importaciones por potenciales efectos perjudiciales en la salud o el medioambiente. Además, la UE obtuvo el reconocimiento de indicadores geográficos con lo que logra una condición de exclusividad en la designación de nombres, gráficos y dibujos de más de 300 productos.

Se destaca también por parte de la CE que en relación a la disponibilidad de información y procesos para que PyMES accedan a los mercados mutuos (servicios y compras gubernamentales), las empresas europeas gozarán de mayor facilidad para la obtención de contratos públicos competiendo en igualdad con las del MERCOSUR, dada la ya mencionada cláusula del Trato Nacional (TN). De esta forma, la capacidad de los Estados del MERCOSUR para ejecutar estrategias de desarrollo nacional que favorezcan a las Pymes nacionales se vería reducida. De hecho, el MERCOSUR tendría serias dificultades a la hora de lograr acceso a estos sectores económicos en la UE dado que solo el 0,3% de las contrataciones públicas de esta son designadas a empresas de países extra-bloque.

V. Las diferencias internas en el MERCOSUR y las resistencias europeas

Luego de la firma de julio de 2019, los bloques deberán indagar sobre los potenciales efectos de un acuerdo definitivo teniendo en cuenta lo cedido en cada una de las áreas consensuadas. No obstante, es posible afirmar que, desde ese momento, las tensiones al interior de cada uno de los bloques no fueron efímeras.

En la última cumbre del MERCOSUR de diciembre de ese año se discutió el proyecto de Brasil de avanzar en una flexibilización del bloque. El proyecto impulsaba una rebaja del Arancel Externo Común (AEC): una de las características de la unión aduanera como etapa de integración económica, que implica la existencia de una coordinación de la política comercial frente a terceros Estados estableciendo una misma alícuota para productos importados. Los nuevos aranceles entrarían en vigencia en menos de 4 años y se centraría en bienes industriales como autopartes (de 35% al 12%), acero y maquinaria (12% a 4%) y siderurgia (12% al 3%), entre otras. Una multiplicidad de bienes como juguetes, manufacturas, textiles, que son rubros sensibles a la competencia con productos importados, se verían afectados con las nuevas pautas arancelarias.

También hay que señalar que el mercado brasilero y los acuerdos que permitieron el acceso de Argentina al mismo desde los años 80’ se han vuelto esenciales. Desde ese entonces, Argentina sextuplico el comercio con su inmenso vecino. De hecho, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la relación comercial entre ambos es no solo la de mayor valor existente en América Latina sino una de las únicas dos en la cual el índice de Grubel y Lloyd (IGL) supera el 0.33, reconociéndose como un comercio intraindustrial (más del 40% de las exportaciones industriales de Argentina van al MERCOSUR). Sin embargo, la relación bilateral no solo es importante en ese sentido, sino que también lo es para las cadenas agroalimentarias de valor. Argentina proveyó a Brasil con un 85% de sus importaciones de trigo en 2019, casi la mitad de las exportaciones argentinas de un producto que cuenta con un AEC del 10%.

La oportuna liberalización de la unión aduanera (aunque incompleta) propuesta por Brasil, llevaría a Argentina a perder las preferencias de las que goza en un mercado de 200 millones de personas, a partir de lo cual podría perderse recaudación arancelaria, y las importaciones podrían aumentar, generando un déficit de la balanza comercial que consecuentemente afectaría la ya endeble balanza de pagos. El MERCOSUR quedaría transformado en una mera zona de libre comercio sin posibilidad de profundizar la industrialización existente.

El proyecto presentado por Brasil se alinea a uno de los ejes de la política regional del actual presidente, Jair Bolsonaro, centrado en la desamericanización de Brasil (Frenkel, 2018) y su distanciamiento de la región. Nos encontramos nuevamente en un momento histórico en el cual un variado conjunto de actores en el Brasil no considera que necesita de sus socios regionales para jugar un rol de jugador global. En ese sentido, dos de los bloques de poder en los cuales se estructura la política exterior, el del canciller, Ernesto Araujo, y el del Ministro de Economía, Paulo Guedes, tienen cierta coordinación en su visión del MEROCUSR, uno por considerarlo como ideologizado y el otro por considerar su necesidad de flexibilización y la oportunidad de que Brasil puede ser mas competitivo y firmar acuerdos bilaterales con países de fuera de la región, entre ellos con la UE.

Al escenario regional poco óptimo, con Brasil presionando por la liberalización del bloque se sumaría la crisis económica de Argentina y en 2020 la situación del contexto global con la pandemia de Covid-19. En este marco, la cancillería argentina manifestó la decisión de retirarse de las negociaciones económicas internacionales llevadas adelante por el MERCOSUR. La decisión llega en un contexto internacional claramente adverso y marcado por la pandemia mundial y una severa crisis económica de proporciones históricas que deja poco margen de apuesta a las exportaciones de commodities con precios en baja. Aunque aportando mas tensiones dado que en el bloque las decisiones se toman por consenso por la Decisión 32 del año 2000 del Consejo del Mercado Común, órgano superior del bloque, obliga a los miembros a negociar en conjunto. La «silla vacía» es una especie de poder de veto implícito, ejercido incluso en otras latitudes y contextos como, por poner un ejemplo, Francia oponiéndose a la entrada del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea en los años 60’.

Pero las tensiones no son solo sudamericanas. En diversos países del bloque europeo también se expresaron discrepancias desde la firma final de 2019. Los casos de Irlanda, Austria o Alemania son solo algunos de los que se suman a la postura expresada por Francia y su actual presidente, Emmanuel Macron, quien dirigió sus criticas a la deforestación del Amazonas, y la falta de adhesión a normas ambientales estipuladas en el Acuerdo de Paris por los países sudamericanos. Esto incluyo también los distintos intercambios verbales con su par brasilero.

En ese marco, un informe elaborado por el gobierno francés [3] plantea objeciones concretas sobre el impacto potencial que el acuerdo estimularía por el aumento de la deforestación en los países del bloque suramericano. También destaca la carencia de herramientas para estimular a los países del MERCOSUR a acercarse a posiciones más favorables al cambio climático y la protección de la biodiversidad. Por ello, el gobierno francés plantea su oposición al acuerdo en su forma actual, convirtiendo a Francia en el actor europeo con la objeción al acuerdo más sólida y fuerte hasta el momento.

Pero este informe no es el único, podemos mencionar también el informe encargado por la Comisión Europea a la London School of Economics [4] del presente año y que abarca tanto al comercio de bienes, ambiente, desarrollo social y derechos humanos. En este se señala principalmente que los beneficios de las partes no son simétricos. El MERCOSUR obtendría mayores beneficios en cuanto a la exportación de productos agroalimenticios (especialmente cárnicos dado que es el principal proveedor no europeo al viejo continente en este rubro), mientras la UE obtendría mayores beneficios en la exportación de productos industriales como maquinarias, textiles y autos. Sin embargo, también señala que los beneficios no son homogéneos por sector: por ejemplo, en el caso de los lácteos, las denominaciones de origen dan una ventaja importante a la UE que según el informe aumentaría sus exportaciones cuatro veces mas que los países del MERCOSUR.

Por otro lado, es posible mencionar también el informe de la investigadora de la Universidad Nacional de San Martín, Luciana Ghiotto, y de Javier Echaide de la Universidad de Buenos Aires contenido en el libro «El Acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea. Estudio integral de sus cláusulas y efectos» [5] y editado por la Fundación Rosa Luxemburgo y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. En el mismo, los investigadores mencionan las graves consecuencias que tendría la implementación del acuerdo en países con un menor potencial productivo como son los miembros del MERCOSUR en comparación con los socios europeos. Esto llevaría a la profundización de las asimetrías ya existentes y reflejadas en el actual comercio birregional en donde el bloque suramericano importa bienes de valor agregado medio y alto y exporta materias primas o productos de bajo valor agregado. Es decir, el sector tecnológico y manufacturero del MERCOSUR sería el gran perdedor, denotándose un claro beneficio de las actividades vinculadas al agro negocio con los respectivos daños ambientales y sociales. Esto se relaciona también con la asimetría regulatoria existentes entre esos dos proyectos de integración regional, en la cual la UE tiene estándares más altos de protección medioambiental y al consumidor y del ambiente.

A pesar de los interesantes aportes mencionados en estos informes referidos, los mismos no son nuevos. En el año 2007, como parte de la «evaluación de impacto de sustentabilidad» que contemplan los acuerdos del bloque europeo, la Universidad de Manchester realizó el mismo señalando los beneficios y los impactos para cada parte. Calculó, por un lado, un beneficio de 0.1% para el PBI de la UE, en la cual resultaría afectado su sector agrícola, pero donde se beneficiarían de la expansión comercial los sectores industriales y de servicios. Para el MERCOSUR, contrariamente, el sector agrícola se expandiría -pudiendo acarrear de esta forma distintas problemáticas ambientales- mientras la industria se vería perjudicada, generando impactos sociales negativos a nivel del empleo, la recaudación pública y los gastos sociales.

VI. Conclusiones

La pomposidad emanada de la firma del acuerdo en julio de 2019, posibilitó a la UE y sus autoridades salientes perfilarse en el marco de las actuales disputas interhegemonicas y de su guerra comercial como un liderazgo internacional renovado en el marco de la Doctrina Sinatra. Mientras China se encuentra centrada en la expansión de IBR (Initiative Belt and Rode) y el RCEP (recientemente firmado) y los Estados Unidos bajo la administración Trump se retiraron o paralizaron los mega acuerdos de última generación (TTP-TTIP), la UE se presenta como una garante del comercio basado en reglas, y gana acceso al mercado del MERCOSUR, ampliando su ámbito en América Latina teniendo en cuenta los tratados ya firmados con México, Chile, Perú, Colombia, Centroamérica y Ecuador.

El MERCOSUR, por otro lado, obtiene inicialmente una nueva relevancia por la dimensión política del acuerdo, y luego de años de negociaciones que perfilaron una imagen de estancamiento especialmente desde los enfoques liberales durante los últimos años. Esto abre camino también a la posibilidad de concretar otros acuerdos en proceso de negociación con Canadá, Corea o Singapur o incluso aquel firmado con el bloque minoritario europeo del EFTA (European Free Trade Agreement). No obstante, no deja de generar cierta aspereza al interior del bloque la cuestión de la importancia de temas estratégicos de las industrias nacionales, especialmente en Argentina, pero también en Brasil.

También es posible destacar que el MERCOSUR llegó a la firma del acuerdo en un contexto de una región descoordinada en su política regional: la paralización de la CELAC y de la UNASUR, la falta de liderazgo brasilero, el surgimiento de nuevas iniciativas como PROSUR y las turbulencias en el eje argentino brasilero surgidas de las declaraciones de Jair Bolsonaro desde incluso antes de la asunción del actual presidente Alberto Fernández en Argentina.

En materia económica, el MERCOSUR representa aun un bloque incompleto con objetivos pendientes que mira más hacia afuera que hacia adentro, como buena parte de la región. El resultado de ello es una falta de voluntad a la hora de profundizar la construcción de un mercado común regional que contrasta en los últimos años con el intento de avanzar en un esquema abierto de búsqueda de acceso privilegiado a mercados de los países del centro de la economía mundial a partir de tratados de libre comercio.

En tanto, como instrumento jurídico, el acuerdo con la UE representa un elemento que para los países del MERCOSUR tiene, como marcan los informes, la potencialidad de perpetuar una matriz histórica de dependencia económica y comercial entre ambos bloques. El acuerdo debería representar un medio para el desarrollo y no un fin en sí mismo. De otra forma, el enunciado de abrirse al mundo resultaría únicamente en un slogan ideológico.

Más allá de que las voluntades políticas de los últimos años han representado una variable relevante en los avances vislumbrados entre los años 2016-2019, estos no se correspondieron de forma sustancial con la superación de las barreras que en materia comercial habían planteado disensos entre las partes de las negociaciones durante los años previos (Zelicovich, 2019). Por ello, el consenso final para la firma de 2019 fue más estimulado por una postura negociadora activa basada en variables exógenas: las disputas entre China y los Estados Unidos, el contexto adverso del Brexit, y la consecución en otras latitudes de mega acuerdos de libre comercio promovieron en los actores involucrados una percepción de la necesidad de concretar el acuerdo a pesar de vislumbrarse que no habían sido superadas propuestas negociadas anteriormente. La actualidad pone todo ello en entredicho.

Notas:

[1] Información obtenida del MERCOSUR. https://www.mercosur.int/temas/relacionamiento-externo/.

[2] Comisión Europea, EU and Mercosur reach agreement on trade. Recuperado de: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2039&title=EU-and-Mercosur-reach-agreement-on-trade.

[3] Ver Informe: Dispositions et effets potentiels de la partie commerciale de l’Accord d’Association entre l’Union européenne et le Mercosur en matière de développement durable. Recuperado de: https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2020/09/rapport_de_la_commission_devaluation_du_projet_daccord_ue_mercosur.pdf.

[4] Ver Informe: Sustainability Impact Assessment in Support of the Association Agreement Negotiations between the European Union and Mercosur Draft Final Report. Julio de 2020. Recuperado de: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/july/tradoc_158892.pdf.

[5] Recuperado de: https://www.clacso.org/wp-content/uploads/2020/05/Informe_Mercosur_UE_2020.pdf.

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