| ARTíCULO

Keywords

Tribunales administrativos laborales internacionales
Tribunales judiciales en materia de función pública
Tribunal Administrativo Laboral (TAL) del MERCOSUR

Abstract

Existe en las organizaciones internacionales una justicia interna que tiende a garantizar el cumplimiento de la normas de derecho administrativo intraorganización que regulan las relaciones laborales entre la organización y los funcionarios o personal contratado para los fines de la organización.

Este tipo de solución de diferendos interno presenta particularidades en relación al tipo de estructura en la que se insertan (organizaciones internacionales), al grado de independencia que pueden alcanzar (justicia interna), al cumplimiento de principios que deberían garantizar (principios generales del derecho) y al efectivo cumplimiento de las decisiones (ejecución).

Además de esta forma de dirimir conflictos, los procesos de integración regional y los procesos comunitarios que crean órganos con funcionarios que dependen de estas organizaciones (y no de su nación de origen), han resuelto, en la mayoría de los casos, resolver este tipo de conflicto en los propios órganos judiciales creados en sus estructuras organizativas.

Veremos entonces cuáles son las dos vertientes jurídicas a seguir en materia de conflicto laboral entre el personal contratado o funcionarios con las organizaciones internacionales, ya sea mediante tribunales judiciales o mediante tribunales administrativos internacionales. Posteriormente se analiza el caso del tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

 

N.° 2 (Abril-Junio de 2017)
Abril de 2017
101-123

Subscriber-only

“… la integración regional no puede restringirse a la esfera comercial y económica, sino debe alcanzar la temática social, tanto en lo que se refiere a la adecuación de los marcos regulatarios laborales a las nuevas realidades configuradas por esa misma integración y por el proceso de globalización de la economía, como al reconocimiento de un nivel mínimo de derechos de los trabajadores en el ámbito del MERCOSUR…” [1]

Introducción

El presente trabajo tiene como objeto analizar los mecanismos de solución de conflicto en materia laboral (empleo público internacional) de los tribunales administrativos internacionales, como así también de los tribunales judiciales de los procesos de integración, o comunitarios y, en especial, el caso del Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR.

Para ello analizaremos en una primera parte los tribunales administrativos internacionales en funcionamiento, haremos un breve repaso de los tribunales judiciales de sistemas comunitarios o de la Unión, para finalizar realizando una comparación con el tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

Los tribunales administrativos laborales de las organizaciones internacionales consisten en un mecanismo jurisdiccional (que tienden a lograr una cierta independencia) para resolver las disputas concernientes a los funcionarios y empleados que se desempeñan en organizaciones internacionales y proporcionar una solución (alternativa, en relación a la función judicial) a conflictos internos que se puedan suscitar en materia laboral (empleo público internacional). La finalidad de los mismos, además de dirimir el conflicto, consiste en que los empleados, contratados y funcionarios de la propia organización internacional consideren innecesario recurrir a procesos judiciales en los Estados miembros o del país sede de la organización en busca de una solución al conflicto.

El hecho de que exista una justicia alternativa a estos conflictos se basa en la idea de evitar soluciones contradictorias en los tribunales de distintos países o decisiones inconsistentes que dañen a la organización internacional. Fundamentalmente ocurre en aquellas organizaciones en que son varias las sedes en que se encuentran sus instituciones. Veremos entonces que para que ello no ocurra se ha considerado necesario que estos tribunales se adecuen a los principios reconocidos en los tribunales laborales domésticos y que se desarrollen los procedimientos administrativos con las garantías del debido proceso.

Además de ellos, existe otra vertiente jurídica según la cual los conflictos laborales de las estructuras institucionales nacidas en los sistemas comunitarios sean resueltos por los tribunales judiciales creados a partir del derecho comunitario o de la unión.

[et_bloom_locked optin_id=»optin_2″]

Específicamente, nos detendremos en el Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR, de incipiente conformación para intentar entender sus particularidades.

I. Normas de derecho administrativo intraorganización

Las normas de organización interna de las organizaciones internacionales presentan características propias respecto de la organización a la que pertenecen, y conforman un conjunto de normas de derecho administrativo intraorganización.

Generalmente, en los procesos de integración regional, o sistemas comunitarios, se clasifican las normas entre originarias y derivadas olvidando el grupo de normas de derecho administrativo intreorganización [2]. FONTOURA, al analizar las normas derivadas del entonces derecho comunitario europeo sostenía:

“[…]. No segundo grupo de normas jurídicas atinentes a um proposto direito comunitário, agora de natureza derivada, teríamos aquelas que se referem ao ordenamento jurídico interno dos organismos comunitários comuns. Se algumas dessas normas podem derivar do texto dos tratados, é claro que outras tantas promanam dos próprios organismos comunitários, no sentido de disciplinarem suas atividades internas e seu funcionamento geral. Do ponto de vista formal, tal normatividade representa um sistema claramente distinto daquele derivado dos tratados, destinando-se ao âmbito restrito do organismo institucional comunitário. O estudo desse segundo grupo apresenta virtualmente maior complexidade, não propriamente pelo seu ineditismo, mas pelo fato de tais normas exprimirem-se por meio de regras interna corporis e não em relação a direitos e deveres recíprocos de prosaicos sujeitos de direito internacional público. Com toda a cautela que deve derivar das comparações fáceis, poderíamos aqui entrever o nítido delinear de um incipiente direito administrativo intracomunitário” [3].

En las organizaciones internacionales estas normas de derecho administrativo intraorganización comúnmente se encuentran sistematizadas en manuales, estatutos o reglamentos. En el caso del MERCOSUR, ha intentado realizarse últimamente un compendio de normas laborales, al aprobarse la Decisión del Consejo de Mercado Común N°15/15 referente a Normas Generales para Funcionarios MERCOSUR, pero con algunas falencias en materia de procedimiento administrativo.

También ha sido realizada la distinción entre normas originarias y normas derivadas a las creadas por los órganos intergubernamentales del MERCOSUR, que conforman lo que se conoce como derecho del MERCOSUR, y que ha sido definido por el Tribunal Permanente de Revisión como:

“[…]. un conjunto de normas establecido por voluntad de los Estados, plasmado en fuentes convencionales como los tratados – partiendo del propio TA y del POP, incluyendo otros instrumentos de carácter originario, como lo es también el PO – que forjan la estructura misma del Mercosur en la medida que establecen las normas, delinean los principios, indican los objetivos y los mecanismos fundamentales para alcanzarlos, crean los órganos comunes y determinan su competencia dotando a algunos de capacidad normativa, de cuyo ejercicio surgen las normas denominadas ‘derivadas’. Todo ello constituye un cuerpo normativo vivo, de naturaleza especial y de jerarquía diversa, que se convierte en obligatorio como parte del ordenamiento jurídico de cada Estado Parte desde su incorporación o internalización, acto del cual derivan derechos y obligaciones[4].

Entonces, siguiendo este razonamiento, además de las enunciadas (originarias y derivadas) hay otro grupo de normas, creadas en el seno del MERCOSUR, y que no necesitan ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales por tratar cuestiones internas a la organización. Este tipo de normas se van delineando en torno al tipo de institucionalidad y fin último que es la integración regional [5], y las llamaremos en este trabajo como normas de derecho administrativo intraorganización.

Para que un tribunal administrativo despliegue su actividad adecuadamente deben darse además normas de procedimiento que determinen las pautas de su accionar, y que establezcan los principios de procedimiento para que las decisiones alcanzadas por estos tribunales sean conforme a derecho y respeten el debido proceso legal.

II. Procedimiento administrativo y garantías procesales

El procedimiento administrativo consiste, en el ámbito doméstico, en la serie de actuaciones, conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la administración pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones [6]. Podríamos decir entonces, siguiendo esa línea, que en el ámbito internacional, es la consecución de actos por los que, una organización internacional, logra manifestar su voluntad a través de una decisión. Por ello, la finalidad del procedimiento es el dictado de un acto administrativo, dentro del menor plazo posible y reuniendo la mayor cantidad de información [7].

Autores como DARGENIO consideran que si bien el procedimiento administrativo es un logro indiscutible en la lucha por la presencia de garantías para asegurar que el ejercicio de sus potestades por parte de la administración pública […] Su estructura tradicional elaborada sobre la base del principio liberal del debido proceso, con intervención de los interesados a quienes la decisión pueda alcanzar […] ha sido definitivamente superada y desbordada por los nuevos postulados que mandan promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones [8].

Es decir, que para la autora la definición del procedimiento administrativo consiste en un resabio de la concepción del derecho administrativo de corte autoritario y tendiente a que ésta se pronuncie mediante un acto administrativo o decisión. No obstante, en las nuevas concepciones, debería buscarse mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisión.

Si seguimos las teorías tradicionales el acto administrativo en una organización internacional sería entonces la decisión que los órganos de esa organización expiden y que, en el caso en estudio, puedan afectar los derechos laborales de los funcionarios, empleados o contratados de la organización internacional. El hecho de que ese acto sea interno no es óbice para iniciar mediante un procedimiento administrativo su impugnación [9]. Ocurre a veces, que las organizaciones internacionales, que se encuentran compuestas por diversos órganos, con estructuras administrativas relativamente complejas y organizadas jerárquicamente, carecen de recursos administrativos claros ante la presencia de un acto administrativo que vulnera algún derecho.

El procedimiento administrativo dentro de una organización internacional es todo el conjunto de actuaciones y trámites relacionados a la emisión de una decisión administrativa de la organización internacional en la que se pueden incluir la participación de los involucrados y de otros actores interesados. En línea al pensamiento de DARGENIO, se intenta dar cada vez mayor participación en los procedimientos a distintos actores que pueden resultar interesados, como puede ser el caso de gremios, asociaciones sindicales, de funcionarios antiguos, etcétera, para alcanzar una decisión más plural y con mayor legitimación.

Suelen existir en las organizaciones manuales de procedimientos, estatutos, o guías para lograr este tipo de decisión, que incluyen plazos, formalidades y normas de comportamiento a observar. Cuando esos reglamentos, normas o pautas de conductas no se encuentran tan sistematizados o carecen de procedimientos claros el camino a seguir debería ser el de regirse por principios generales (pautas supletorias de normas positivas) y respetarse así las normas de procedimiento contenidas en principios generales del derecho.

Una publicación realizada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) sistematizó algunas cuestiones, como por ejemplo que para que los tribunales administrativos laborales internacionales sean eficientes deben cumplir mínimamente las siguientes garantías:

1. ser realmente independientes de la organización a la que pertenecen (Independencia), 2. que sus decisiones sean basadas en principios legales conocidos por todos y que sus decisiones sean conforme a derecho, (Principios Generales del Derecho), 3. consistentes a pesar de los distintos órganos que integran una organización internacional, (Consistencia en la fundamentación de los laudos), 4. que los tribunales administrativos trabajen en forma coordinada garantizando principios comunes y elementales [10] (Coordinación de los Tribunales Administrativos).

Estos fueron algunos de los parámetros enunciados por el informe de la OEA sobre los Tribunales Administrativos Laborales Internacionales, veremos posteriormente si alguno de ellos se cumple en el caso en estudio, del Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR.

III. Principios específicos del procedimiento administrativo

Existen principios de derecho generales [11] que vinculan tanto a una rama específica del derecho como a los principios adjetivos o procesales que incluye, entre otros, la defensa en juicio, el derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba, a una decisión fundada, etc. Y otros específicos, es decir que además del debido proceso adjetivo, existen específicos de cierta rama del derecho, como por ejemplo los del procedimiento administrativo: la legalidad objetiva (verdad material y oficialidad en el actuar de la Administración, la impulsión de oficio), economía, celeridad, gratuidad, sencillez, y eficacia en los trámites [12]. De estos últimos principios es importante destacar que se relacionan con cierta informalidad, no exigiendo como los tribunales judiciales la solemnidad de las formas, o el patrocinio letrado, e implican cierta mayor flexibilidad en la tramitación del procedimiento.

En cuanto a los principios generales, todo órgano que ejerza funciones materialmente jurisdiccionales debe dar cumplimiento a esos principios sin entrar en consideración qué tipo de órgano o autoridad las ejerce [13]. En este orden de ideas varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), enuncian que la expresión “todo órgano o autoridad pública” se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de personas [14].

Para obtener decisiones justas el debido proceso debe ser garantizado, más allá de si el órgano en conflicto con el funcionario o empleado sea nacional, intergubernamental, supranacional, comunitarios, etc. Pues,

[…] “En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos […]. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas[15].

Entendemos entonces que cualquier órgano, sea nacional, intergubernamental o internacional, regional o multilateral, debe garantizar sin óbice alguno el cumplimiento del debido proceso legal y el ejercicio de las garantías elementales a todo procedimiento que tenga por finalidad la toma de una decisión que implique la ampliación o disminución de derechos. Esto significa, en sentido amplio, que en todas las modalidades en que se ponga en actividad una acción jurisdiccional existe algo que trasciende las instituciones y tecnicidades, que se denomina debido proceso [16].

En ese mismo orden de ideas, sostiene que GORDILLO que en el derecho administrativo de los tribunales administrativos internacionales, la indefensión en sede administrativa, o el incumplimiento del debido proceso se castiga judicialmente con la nulidad. Ya que la violación de la garantía de la defensa es uno de los principales vicios en que puede incurrirse en el procedimiento administrativo y en el acto administrativo. La indefensión del particular debe sancionarse con la nulidad del procedimiento, y ese es el criterio de los tribunales administrativos internacionales [17].

Si en el ámbito internacional la solución encontrada para decidir los conflictos entre los empleados y el organismo internacional ha sido la creación de tribunales administrativos con funciones cuasi jurisdiccionales, éstos mínimamente deben otorgar al interesado todas las garantías propias del debido proceso presentes en los tribunales judiciales domésticos.

Ello se haya íntimamente relacionado con la Independencia. Mientras algunos sistemas jurídicos sostienen que la administración no puede realizar actividad jurisdiccional, otros consideran que está dentro de sus funciones [18] porque un acto jurisdiccional es aquel que resuelve contiendas entre partes (en sentido amplio) [19]. Discusión en la que no entraremos en el presente trabajo, pero que en los tribunales administrativos internacionales, han tratado de salvar la independencia designando como jueces a destacados profesores de derecho administrativo ajenos a la institución.

Otro de los fundamentos sobre la existencia de estos tribunales consiste en que es una consecuencia de la Inmunidad, basados en que los privilegios e inmunidades por lo que están privados del acceso a los tribunales judiciales nacionales como consecuencia de la inmunidad de la organización internacional. Por ese sentido, y con más razón los tribunales administrativos internacionales deben presentar las garantías del debido proceso adjetivo (la defensa en juicio, el derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba, a una decisión fundada, etc.).

En cuanto a los principios específicos del procedimiento administrativo veremos que algunos tribunales administrativos presentan en las etapas previas a la presentación de reclamos los más característicos como la economía, celeridad, gratuidad, sencillez, y eficacia en los trámites.

En cuanto al agotamiento de la vía observaremos que en muchos procedimientos existe la ausencia de un requisito expreso escrito para que los actores deban procurar agotar las instancias administrativas como requisito previo a la admisibilidad de sus acciones, pues existe consenso general de que los recursos internos no deben agotarse cuando la ley escrita no lo exige [20]. Ello implicaría entorpecer el procedimiento contra el principio de simplicidad. También se considera el tiempo que llevaría agotar los recursos internos a los fines de dispensar de ellos cuando dicho plazo sea irrazonable bajo las circunstancias del caso [21].

A pesar de la existencia cada vez mayor de tribunales administrativos internacionales mencionaremos a modo de ejemplo algunos de los más representativos [22].

IV. Tribunales administrativos internacionales en funcionamiento

IV.1. Tribunal Contencioso-Administrativo de la Organización de Naciones Unidas (ONU)

El Anexo I del Estatuto del Tribunal Contencioso-Administrativo (en adelante, TCA) de las Naciones Unidas (en adelante ONU), en su art. 2 establece que será competente para conocer y pronunciarse sobre demandas entabladas por una persona física contra el Secretario General en miras a impugnar una decisión administrativa por presunto incumplimiento de las condiciones de servicio o del contrato de empleo o que imponga medidas disciplinarias; o destinada a hacer cumplir un acuerdo al que se hubiera llegado por conducto de una mediación [23]. Asimismo por podrá suspender la ejecución de una decisión administrativa impugnada, cuando la decisión parezca prima facie ilegal, en casos de especial urgencia y cuando la ejecución pueda causar un daño irreparable.

Si bien el Estatuto establece que están legitimados los que contraten con el Secretario General, la Opinión Consultiva emitida por la Corte Internacional de Justicia de 1958 referente a los efectos de las decisiones del Tribunal Administrativo Internacional de Naciones Unidas consideró que los contratos se suscriben entre el funcionario y el Secretario General, actuando éste último en su calidad de más alto funcionario administrativo de la Organización en su nombre y representación [24].

El TCA se integra por tres magistrados en régimen de dedicación exclusiva y dos magistrados en régimen de media dedicación. Son nombrados por la Asamblea General previa recomendación del Consejo de Justicia Interno. Para poder ser nombrado magistrado es requisito ser una persona de moral intachable; y tener al menos 10 años de experiencia judicial en materia de derecho administrativo. Son nombrados por un solo mandato no renovable de siete años [25].

Las decisiones del TCA podrán ser apeladas en el Tribunal de Apelaciones (en adelante, TA), previsto su Estatuto en el Anexo II de la A/RES/63/253. Tiene competencia para conocer y pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias del TCA si se extralimitó de su jurisdicción o competencia; no ejerció la competencia de la que está investido; cometió un error de derecho o un error de procedimiento que afectó a la decisión adoptada en la causa; o cometió error de hecho que tuvo como consecuencia la adopción de una decisión irrazonable.

Es interesante destacar que en este sistema cuenta con una Oficina de Asistencia Letrada al Personal, que brinda asesoramiento jurídico gratuito a los funcionarios o empleados que se encuentren con un conflicto y deseen demandar o iniciar un reclamo. Además prevé la conciliación informal mediante la participación de la Oficina del Ombudsman o la División de Mediación para evitar litigios. Estas etapas se consideran informales y tienen a evitar la mayor cantidad de litigios. Las etapas contenciosas se denominan formales y cuentan con dos instancias.

Lo más importante a destacar es que no se necesita contratar un abogado para que ejerza la representación o patrocinio letrado ante estas instancias. El funcionario o empleado puede ejercer su propia representación. En los casos en que se haya incurrido en esos gastos el tribunal puede decidir el resarcimiento o reembolso de gastos de honorarios, Las sentencias se publican pero se reserva la identidad de la persona interesada.

IV.2. Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

El Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, TAOIP) es competente para conocer demandas fundadas en la inobservancia, de fondo o de forma, de las disposiciones de los contratos de trabajo referentes a funcionarios de la Oficina Internacional del Trabajo y del Estatuto del Personal, y relativas a los fun­cionarios de cualquier otra organización internacional de carácter intergubemamental, reconocida por el Consejo de Administración [26]. Están legitimados para concurrir al TAOIT todos los funcionarios, aunque hayan cesado en su empleo, así como cual­quier persona física que haya adquirido por sucesión los derechos del funcionario; o cualquier otra persona que pueda justificar un derecho fundado en el contrato de trabajo o en disposicio­nes del Estatuto del Personal de un funcionario fallecido [27].

El TAOIT se compondrá de siete jueces que serán de diferentes nacionalidades, designados por un período de tres años por la Conferencia de la OIT. Estará integrado por tres jueces o, en circunstancias excepcionales, cinco, que serán designados por el Presidente, o los siete. Se pronunciará de una mayoría de votos; las sentencias serán fundadas, definitivas e inapelables. Se podrán consultar en los archivos de oficina internacional del trabajo.

Para poder acceder al tribunal deben agotarse todas las instancias para que esa decisión sea definitiva, la cual no tendrá efectos suspensivos hasta que decida el tribunal. El Tribunal es el que asume los gastos del procedimiento. El demandante o reclamante podrá asumir su representación, o ejercerla un antiguo funcionario o un abogado patrocinante. En este último caso el tribunal puede ordenar a la organización reembolsar los gastos.

Según las reglas de procedimiento la instancia ante el tribunal debe ocurrir luego de agotadas todas las instancias e intentado la conciliación por medios amigables como el ombudsman.

IV.3. Tribunal Administrativo del Grupo Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El Tribunal administrativo del BID entiende sobre las peticiones realizadas por una persona física miembro del personal del Banco o de la Corporación que alegue el incumplimiento de su contrato de empleo o de los términos y condiciones de nombramiento [28]. La expresión “miembro del personal” se aplicará a los miembros o exmiembros del personal del Banco o de la Corporación, incluyendo los miembros jubilados del personal que reciben una pensión del plan jubilatorio, o a las personas que estuvieran facultadas para reclamar un derecho de dicho miembro, exmiembro o miembro jubilado del personal.

Las demandas o reclamos serán admisibles cuando el peticionante hubiere agotado todos los demás recursos disponibles dentro de los plazos correspondientes inclusive del Comité conciliador si fuera el caso, o dentro de los noventa días transcurridos desde la notificación de la decisión si no se trata de un derecho sobre plan jubilatorio. Si se tratara de un derecho sobre el plan jubilatorio podrá presentarse la demanda luego de conocida la decisión final de la Comisión Administradora [29].

El Tribunal está compuesto por siete jueces de distinta nacionalidad, designados por períodos de 6 años, y tomará todas sus decisiones por mayoría (en caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad). Las sentencias se expedirán en un plazo razonable y serán finales e inapelables. Entre los gastos que puede reconocer el Tribunal en las sentencias se encuentra el de los honorarios del abogado patrocinante y los traslados a las sesiones. Las sentencias se archivarán en el Banco y podrán acceder personas interesadas que lo solicitaren. No obstante son públicas y se encuentran publicadas en la página web del BID.

Es interesante destacar que como instancias previas al tribunal, existen mecanismos de solución de conflictos como un “Ombudsperson” del Banco y la mediación o conciliación.

Además del mecanismo formal del Tribunal administrativo laboral, cuentan con un procedimiento de revisión de decisiones internas mediante Quejas.

IV.4. Tribunal Administrativo de la Organización de los Estados Americanos

El Tribunal Administrativo de la Organización de los Estados Americanos (TRIBAD) es un órgano autónomo con competencia para entender las controversias suscitadas entre la Secretaría General de la OEA (SG/OEA) y sus funcionarios cuando se alegue incumplimiento de las condiciones establecidas en los respectivos nombramientos o contratos de trabajo, o por infracción de las Normas Generales para el Funcionamiento de la Secretaría General y demás disposiciones aplicables, inclusive las relativas al Plan de Jubilaciones y Pensiones La competencia TRIBAD puede extenderse a cualquier organismo especializado de la organización internacional según se definen en su Carta, así como a cualquier entidad intergubernamental.

Están legitimados los miembros del personal de la Secretaría General de la Organización, aún después de haber cesado en su empleo o cargo, y toda persona con derechos de sucesión al miembro del personal en sus derechos al fallecimiento de éste. Toda otra persona que pueda justificar derechos derivados de un contrato de trabajo o un nombramiento o de disposiciones de las Normas Generales y de los reglamentos administrativos que el miembro del personal hubiera podido invocar. Es decir, toda persona que se encuentre vinculada a la organización por un nombramiento, contrato de trabajo u otra relación de naturaleza laboral basada en disposiciones de las Normas Generales u otros reglamentos administrativos [30].

El tribunal se compone de seis miembros de distintas nacionalidades y duran seis años en sus cargos. El tribunal sesiona con la presencia de por lo menos tres miembros.

Para presentarse al Tribunal el reclamante o demandante deberá agotar las vías administrativas previstas en las Normas Generales y el Secretario General de la organización haya dictado una decisión definitiva (Los recursos previstos son el de reconsideración y de solicitud de audiencia). De manera excepcional puede convenirse el acceso directo, entre el Secretario General y el interesado. El tribunal podrá recomendar que las partes de un recurso lo sometan a arbitraje, conciliación o mediación obligatoria o no obligatoria.

Los reclamos ante el tribunal pueden realizarse personalmente o por un abogado patrocinante designado al efecto por escrito. Puede el tribunal imponer costas a la parte perdedora incluidos los honorarios de abogados y demás gastos en que haya incurrido.

Las sentencias podrán ser revisada por un panel de revisión ad hoc cuando se considere que la sentencia es ultra vires. El panel lo conforman los jueces que no intervinieron en la decisión de la sentencia.

Las sentencias son públicas y se pueden encontrar en la página web de la OEA.

V. Tribunales judiciales en materia de función pública

Veremos brevemente otros modelos adoptados en procesos de integración más avanzados como es el caso del Tribunal General de la Unión Europea (derecho de la unión) y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de Naciones (derecho comunitario), con el único propósito de enunciar otra de las vertientes jurídicas que es la creación de tribunales judiciales comunitarios o de la unión, ya que en el caso del MERCOSUR (derecho de la integración, derecho del MERCOSUR) no existe un sistema judicial sino arbitral que interpreta las normas del MERCOSUR.

V.1. Tribunal General de la Unión Europea

El Tribunal de Justicia Unión Europea representa, desde 1952, la autoridad judicial máxima de la Unión Europea, tiene sede en Luxemburgo y está integrado por el Tribunal General (1988) y el Tribunal de Justicia, ya que el Tribunal de la Función Pública (2004) puso fin a sus actividades el 1 de septiembre de 2016 al transferir sus competencias al Tribunal General en el marco de una reforma de la estructura jurisdiccional de la Unión.

En esta reforma el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea, adjunto al Tribunal General, creado en 2004 [31], fue modificado por Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento Europeo y del Consejo, el 6 de julio de 2016, en relación a la transferencia realizada al Tribunal General referente a la competencia para conocer, en primera instancia, los litigios entre la Unión Europea y sus agentes en virtud del artículo 270 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

A partir de la entrada en vigencia, el 1 de septiembre de 2016, el Tribunal General es competente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las condiciones que establezca el Estatuto de los funcionarios de la Unión y el régimen aplicable a los otros agentes [32]. Además, es competente para conocer los litigios entre cualquier órgano u organismo y sus agentes para los que se haya atribuido competencia al Tribunal Judicial de la Unión Europea [33]. El Tribunal de la Función pública estaba compuesto por siete jueces, y el Tribunal General llegará a contar progresivamente con dos jueces por Estado Miembro. Actúa en salas de 3 a 5 jueces. Uno de los motivos de la reforma fue la lentitud de los procesos y la cantidad de los mismos que llega aproximadamente a 150 por año [34].

Es interesante destacar que el Tribunal General debe juzgar los asuntos en materia de función pública de la Unión Europea examinando las posibilidades de una solución amistosa en todas las fases del procedimiento.

V.2. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina

En 1979 se suscribió el Acuerdo de Cartagena que dio origen a la Comunidad Andina y el Sistema Andino de Integración, y cuyo art. 6 preveía la creación del Tribunal de Justicia con sede en la ciudad de Quito, República del Ecuador [35].

El Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA), de 1996, establece en su tratado de creación, en la sección sexta referente a la Jurisdicción Laboral, (artículo 40), que el TJCA es competente “para conocer las controversias laborales que se susciten en los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración” [36].

En el año 2001 se aprobó la Decisión 500 referente al Estatuto del Tribunal cuyo artículo 4 sobre la naturaleza y fines del Tribunal dispuso que es el órgano jurisdiccional de la Comunidad Andina, “de carácter supranacional y comunitario, instituido para declarar el derecho andino y asegurar su aplicación e interpretación uniforme en todos los Países Miembros”. Asimismo, previó las acciones laborales presentadas ante el Tribunal para dirimir las controversias originadas en una relación de trabajo que se susciten entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración y sus respectivos funcionarios o empleados. Faculta como titulares para reclamar el cumplimiento de sus derechos laborales a los funcionarios o empleados que tengan o hayan tenido relación laboral con alguno de los órganos del Sistema Andino de Integración [37].

Para ello exige el agotamiento de la vía administrativa demostrando el actor haber formulado petición directa ante su empleador respecto de los mismos derechos laborales que pretende en la demanda, “sin haber tenido respuesta dentro de los 30 días siguientes, o cuando la obtenida le hubiere sido total o parcialmente desfavorable” [38]. Es interesante destacar que el Estatuto establece entre las disposiciones transitorias que para accionar laboralmente los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración que no cuenten con Reglamento o Estatuto de personal deberán emitirlo dentro del año siguiente a la entrada en vigor del Estatuto. Es destacable el hecho de que haya previsto que la ausencia de procedimientos administrativos y el modo de agotamiento de la vía administrativa no podrían quedar sin previsión normativa.

Otro punto a destacar es que prevé una audiencia de conciliación a realizarse en cualquier momento del proceso, de común acuerdo, ante el TJCA. Hasta la fecha el TJCA ha entendido en 19 demandas laborales.

VI. Tribunal administrativo laboral del Mercosur

Hasta ahora vimos los modelos escogidos por las organizaciones internacionales, el derecho comunitario, y el derecho de la Unión para resolver los conflictos de función pública, o de su personal contratado o funcionarios.

Para comprender el sistema del MERCOSUR, debemos mencionar que carece de un sistema judicial sino que comprende en su estructura institucional un tribunal arbitral con características novedosas. El Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR tiene competencia para entender los conflictos surgidos sobre la interpretación de toda norma del derecho del MERCOSUR. Es decir, que las normas referentes a contratación de personal y régimen de carrera administrativa de sus funcionarios quedaría comprendida en el art. 1 del Protocolo de Olivos sobre Solución de Controversias del MERCOSUR [39].

No obstantem, la Resolución del Grupo de Mercado Común Nº 54/03 creó un Tribunal Administrativo en la estructura institucional del MERCOSUR con la finalidad de resolver las cuestiones de índole laboral en el ámbito de la organización regional.

Es, entonces, a los funcionarios de la estructura institucional del MERCOSUR a los que se les aplica el régimen laboral previsto por la Decisión del Consejo de Mercado Común N° 15/15 de normas generales para funcionarios, y demás contratos suscritos por la organización (obras y servicios).

Para los supuestos de conflicto entre el personal contratado y el MERCOSUR, fue prevista una única instancia jurisdiccional que resuelva las reclamaciones administrativo-laborales, una vez “que se agoten las vías administrativas correspondientes.” Es el caso del Tribunal Administrativo Laboral (TAL) [40], que ha emitido hasta el momento tres sentencias.

En las últimas normas de procedimiento aprobadas por el TAL fija su sede en Asunción [41], y para su soporte administrativo utiliza la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, lo que representa un avance institucional y coherente de concentración de funciones cuasi jurisdiccionales. Además estas normas legitiman, además de los funcionarios o contratados de CMC/DEC N° 15/15, a los derechohabientes según las normas sucesorias del Estados Parte correspondiente a la nacionalidad.

VI.1. Composición del TAL

El TAL se compone por un miembro titular y uno suplente por cada Estado Parte, por período de dos años renovables por período similar. Esto significa que los miembros indicados por el Estado Parte y designados por el Grupo de Mercado Común para cumplir esas funciones [42] son los propios funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores que cumplen las funciones de jueces del tribunal administrativo. El primer interrogante que surge entonces en relación a la composición de este Tribunal de índole “intergubernamental”, debido a la dependencia de los funcionarios con los Estados Partes, es sobre su independencia.

Es cierto que una de las críticas generales a este tipo de tribunal (administrativo), debido es sobre la objetividad en sus decisiones y en su composición [43]. Conocido ello, es extraño que el TAL [44] mantenga esa composición que deja una incertidumbre en torno a su de carácter independiente. A su favor podría decirse que la norma previó la participación ad honorem de los miembros del tribunal y que los funcionarios designados para desempeñarse en el TAL es probable que conozcan las normas laborales del MERCOSUR, que de por sí presentan muchas particularidades.

VI.2. Agotamiento de la Vía Administrativa

El segundo interrogante surge en relación la expresión utilizada en las normas de procedimiento “agotar la vía administrativa” cuando para ello resulta al menos necesario saber cómo se agota la vía administrativa. Si bien la norma menciona todas las gestiones relativas a la reclamación ante el inmediato superior y el Director de la Secretaría del MERCOSUR, se podría deducir que se debe obtener una decisión del director o secretario que cumpla las funciones de autoridad máxima dentro de cada órgano o institución.

Si bien en algunas estructuras un simple recurso de reconsideración agotaría la vía, la instrumentación está implícita [45], no podría dejarse sin protección a los funcionarios que deseen presentarse ante el TAL por no haber sido instrumentado las vías por las normas de procedimiento correspondientes. Está pendiente la necesidad de una norma que lo prevea [46], aún cuando la estructura administrativo del MERCOSUR es todavía precaria [47], protegería los derechos de los funcionarios [48] y quitaría incertidumbre al procedimiento. Recordemos en este punto que la Comunidad Andina previó esta posibilidad y exigió a los órganos del Sistema Andino de Integración la aprobación de un reglamento.

VI.3. Procedimiento Administrativo

En las experiencias de otras organizaciones hemos observado que los procedimientos prevén, en su mayoría, etapas de conciliación o mediación, la intervención de un Ombudsman o instancias de solución amigable. En el caso del MERCOSUR, lamentablemente no está prevista formalmente esta posibilidad, sino que sigue un esquema de procedimiento administrativo de corte autoritario, como hemos mencionado, basado en lograr la decisión de la autoridad. Tampoco prevé la participación de asociaciones, gremios, o funcionarios antiguos que puedan estar interesados en la decisión acorde a una mayor pluralidad de la decisión final, como en algunos tribunales administrativos internacionales mencionados.

Otro aspecto a considerar es que los procedimientos administrativos no pueden provocar gastos en los interesados debido a los principios de gratuidad y simplicidad en las actuaciones, por lo que tampoco debería requerirse patrocinio letrado en ninguna de las etapas del procedimiento ni siquiera ante el Tribunal Administrativo. Si bien no es una exigencia en el caso del TAL del MERCOSUR (actuar con patrocinio letrado) es posible que el funcionario requiera la contratación para asesorarse jurídicamente. Algunos tribunales administrativos internacionales salvan estas faltas con instancias de asesoramiento jurídico de los funcionarios o empleados, incluso dentro de sus mismas organizaciones. Además, las sentencias del TAL no prevé tampoco que pueda incluir reembolso a los gastos de abogado o patrocinante legal, por lo que el funcionario que ha sufrido una injusticia (y ello se comprueba) deberá correr con los gastos de su abogado.

VI.4. Sentencia del TAL

La inmunidad de estos organismos internacionales ha sido interpretada en forma diferente en las distintas sedes de sus instituciones. Pues si estos tribunales administrativos laborales no funcionan con las garantías del debido proceso, podremos encontrar sentencias judiciales contradictorias [49].

Las sentencias son inapelables pero pueden ser revisadas sólo en caso de descubrimiento de un hecho o documento nuevo que tenga carácter decisivo, según las nuevas normas de procedimiento aprobadas en 2016 [50]. Las sentencias se publican en la página web del Tribunal Permanente de Revisión.

Además de la independencia, en el informe de la OEA, se observa si las decisiones cumplen los principios generales del derecho, si son consistentes y si existe coordinación entre los tribunales administrativos internacionales [51].

VII. Consideraciones finales

1. La independencia que es una característica anhelada de todo tribunal, que decide como tercero imparcial en un conflicto es uno de los valores que más polémica genera en relación a los tribunales administrativos. Ello se debe a su carácter especial ya que en verdad la organización a la que pertenece el tribunal administrativo es parte en la relación laboral. Esta particular situación hace que el requisito o elemento esencial de la independencia se torne aún más significativo porque si la independencia no es garantizada cualquier juez nacional de uno de los Estados Parte o los de la sede donde se sitúa la organización internacional se verá potencialmente competente para decidir. El modo de selección de los árbitros o jueces de los tribunales será indispensable para garantizar una mayor independencia de los tribunales administrativos internacionales. Como vimos en la mayoría de los tribunales administrativos internacionales se componen de profesores o académicos reconocidos del derecho administrativo.

2. Decisiones basadas en principios generales. Este parámetro hace al éxito o fracaso del sistema. Si no fueran respetados principios fundamentales del derecho o garantizado el debido proceso legal, presente en todo sistema contradictorio de solución de conflictos, no puede de modo alguno subsistir en el tiempo. Muchos de los principios generales no se encuentran reflejados en las normas del MERCOSUR. Es claro que un procedimiento laboral no puede causar costos económicos a los funcionarios y empleados de buena fe.

3. Consistencia y coherencia en las decisiones. Relacionado al punto anterior debe existir en estos tribunales consistencia en las decisiones y coherencia para resolver los conflictos. Un modo de conocer si esta condición de presenta en la realidad es considerar si un tribunal doméstico hubiera podido tomar una decisión semejante, o si los tribunales administrativos internacionales, en semejanza al tipo de decisión, pudieron haber entendido del mismo modo.

[/et_bloom_locked]

4. En cuanto a la doble instancia de todo proceso judicial, en diferente interpretación de la CorteIDH con relación al art. 8 de la Convención Derechos Humanos interpreta la extensión a casos que no se encuentran dentro de la esfera del derecho penal. En concordancia con los derechos de cada uno de los Estados y en armonía con la interpretación del CorteIDH creemos conveniente la posibilidad de revisión de las sentencias del tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

VIII. Conclusión

Los pocos años del Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR han marcado una evolución en sus normas de procedimiento, y también en sus decisiones, no obstante requiere de un procedimiento acorde a los principios generales, y a los principios específicos de los procedimientos administrativos. Esto resultará un beneficio para los funcionarios y empleados pero también para la propia organización que no se encontrará con sentencias judiciales disímiles en los países sede. Lamentablemente tampoco fue prevista la posibilidad de que se recurran las decisiones de esta instancia administrativa en el TPR. Creemos que debe otorgarse esta posibilidad de recurrir ya que se trata de reclamos exclusivos en materia administrativo laboral y el TPR es la última instancia para decidir sobre toda la normativa del MERCOSUR.

Notas:

[1] Preámbulo de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

[2] En el Derecho Comunitario del Comunidad Andina de Naciones, en el Estatuto del TJCA, el artículo 2, en relación a la naturaleza y características del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina reza: “El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina está conformado por normas fundamentales o de derecho primario y por normas derivadas o de derecho secundario. Las normas de derecho primario están constituidas por los tratados suscritos y ratificados por los Países Miembros en materia de integración comunitaria andina así como por sus protocolos adicionales y modificatorios. Las normas de derecho secundario o derivado están constituidas por las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, por las Resoluciones de la Secretaría General, por los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí en el marco del proceso de integración subregional andino”.

[3] FONTOURA, Jorge (1988), A Construção jurisprudencial do direito comunitário europeu, CEUB Brasília, a, 35, 140, out/dez, Brasilia. Disponible en: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/427/r140-16.pdf?sequence=4.

[4] Opinión Consultiva 1/2008. “Sucesión Carlos Schnek y otros c/Ministerio de Economía y Finanzas y otros. Cobro de pesos”, solicitud cursada por la Suprema Corte de Justicia de la República Oriental del Uruguay con relación a los autos del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 1º turno IUE 2-32247/07. Disponible en: http://www.tprmercosur.org/es/docum/opin/OpinCon_01_2008_es.pdf.

[5] SUÑÉ, Natasha (2015), “Principios de Derecho Administrativo en la estructura institucional del MERCOSUR”, Revista de Derecho Administrativo, Universidad Externado, Colombia. Disponible en: http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/4192.

[6] HUTCHINSON, Tomás (1988), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos Aires, p. 2.

[7] ABERASTURY, Pedro, CILURZO, Maria Rosa (1998), Curso de Procedimento Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 28.

[8] DARGENIO, Inés (2011), “Reflexiones acerca del procedimiento administrativo frente a la crisis del sistema autoritario”, Revista Anales, Derecho Administrativo, UNLP, número 41, p. 56.

[9] En general en la doctrina se reserva el vocablo proceso para referir a la función judicial y procedimiento queda reservado para la función administrativa, de este modo resulta más simple diferenciar así entre el conjunto de actos de la administración y el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración y será así como utilizaremos los conceptos en el presente trabajo. En: GORDILLO, Agustín (1962), Tratado de Derecho Administrativo, 1ª edición, Buenos Aires, Perrot. Reimpresión como Libro I del Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, t. V, Buenos Aires, FDA, 2012 Capitulo I, .pra-I-2.

[10] MORTON SKLAR (2006), Current Issues in the Law and Practice of International Administrative Tribunals, OEA/Ser.R/III.1, Washington, pp. 1-3. Disponible en: http://www.graphic-ideas-store.com/current_issues_2006/index.html.

[11] Ismael MATA sostiene que los principios jurídicos pueden ser ordenados por grupos en las siguientes categorías: 1. Constitucionales, generales, garantías o sustanciales, aplicables a todos los procesos de creación y aplicación del derecho, como son los principios de debido proceso, legalidad, juricidad, equidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, etc. 2. Institucionales o sectoriales, que se aplican a una determinada rama específica del derecho o institución jurídica, como son los principios aplicados en el derecho administrativo, en especial, a la contratación administrativa, como el trato igualitario de los cocontratantes, etc. 3. Los adjetivos o procesales, que tienden a asegurar los derechos personales en los procesos de creación y aplicación del derecho. En: MATA, Ismael (2009), Ensayos de Derecho Administrativo, Ed. RAP, Buenos Aires, p. 61.

[12] Algunos autores mencionan estos últimos como principio de concentración en el sentido de que una actuación tienda a concentrar la mayor cantidad de actos para evitar el dispendio de la actividad administrativa y del particular.

[13] Además la propia CIDH amplió estos argumentos en el caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá” al sostener que: […] “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” llegando a este razonamiento al enfatizar que “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas […]. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas” […]. Caso BAENA, Corte IDH.

[14] Así también resolvió la Corte Centroamericana en el caso “Tribunal Constitucional vs. Perú” en sentencia del 31 de enero de 2001.

[15] […] Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber […]. Caso Baena, párr. 126 y 127.

[16] OPPETIT, Bruno (1998), Théorie de l’arbitrage, Presses Universitaires de France, Paris, p. 50.

[17] GORDILLO, Agustín (2013), Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, Tomo I, Capítulo VI, XIV, 1ª ed., Buenos Aires, F.D.A.

[18] Entre los autores que reconocen esta posibilidad se encuentra BIELSA que considera que la función jurisdiccional etimológicamente deriva de quien declara el derecho y en ese sentido esa función pude cumplirla la administración. A la vez sostiene que hay una relación de género y especie entre el acto judicial y el acto jurisdiccional, ya que el acto judicial emana del juez y el acto jurisdiccional es en un sentido amplio. En: BIELSA, Rafael (1959), Derecho Administrativo, 3ª ed. Aumentada, Buenos Aires.

[19] La jurisdicción, escribe García TREVIJANO FOS, puede ejercitarse tanto por la Administración como por el Poder Judicial, entendiendo por jurisdicción la potestad de componer los intereses contrapuestos. […] es evidente que la Administración tiene una potestad jurisdiccional que se manifiesta fundamentalmente a través de la resolución de recursos. Lo que sucede es que el Poder Judicial utiliza el mecanismo del proceso, mientras que la Administración utiliza el vehículo del procedimiento, […] Lo cierto es que si la función judicial se lleva esencialmente a cabo por los jueces, la función jurisdiccional, en cambio, puede llevarse a cabo también por órganos administrativos. MARIENHOFF, Miguel S. (1965-1993), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires (n.º 18 p. 60 y notas 120, y n.º 240). Además sostiene que el acto jurisdiccional […] se caracteriza por la “naturaleza” de la decisión y no por el procedimiento seguido para llegar a ella. MARIENHOFF, Op. Cit, Tomo I, p. 308. También Juan Francisco LINARES lo define como el acto individual por el cual se resuelve una situación conflictiva de derecho. En: LINARES, Juan Francisco (1975), Fundamentos de Derecho Administrativo, Astrea, Bs. As., p. 278.

[20] GORDILLO, Agustín (2002), “Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales”, Traducción y resumen de la disertación “Statutory Limitations of Administrative Tribunals,” del 22-XI-2002 en Washington, D.C., en la celebración del XX Aniversario de la creación del Tribunal Administrativo del Banco Interamericano de Desarrollo. Disponible en: http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf.

[21] GORDILLO, Agustín (2002), Op. Cit. (disponible en: http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf).

[22] Existen además el Tribunal Administrativo del Banco Asiático de Desarrollo, el Tribunal Administrativo del Consejo Europeo, entre otros.

[23] A/RES/63/253. Resolución aprobada por la Asamblea General el 24 de diciembre de 2008 [sobre la base del informe de la Quinta Comisión (A/63/642)] 63/253. Administración de justicia en las Naciones Unidas del 17 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/63/253.

[24] Opinión Consultiva: Efectos de los fallos del Tribunal Administrativo de Naciones Unidas en los que se fijan indemnizaciones. OC del 13 de julio de 1958. Disponible en: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/files/sum_1948-1991.pdf.

[25] Conforme al art. 4 de A/RES/63/253. Además, esa norma establece que no podrá haber dos magistrados de la misma nacionalidad y se tomarán debidamente en consideración la distribución geográfica y el equilibrio de género.

[26] Los órganos intergubernamentales deben enviar al Director General una declaración admitiendo a estos efectos, de acuerdo con su Constitución o con sus reglas administrativas internas, la competencia del Tribunal y sus reglas.

[27] El Estatuto se encuentra disponible en: http://www.ilo.org.

[28] Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=2099931.

[29] Reglamento del Tribunal Administrativo del BID disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38247331.

[30] Estatuto del Tribunal Administrativo. Disponible en https://web.oas.org/tribadm/es/Lists/estatutos_lista_es/Attachments/2/Estatuto%20del%20Tribunal%20Administrativo%20%20II.pdf.

[31] Podría ser el caso de litigios entre Europol, o el Banco Europeo de Inversiones y su personal, etc. MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (2002), Manual de Derecho de la Comunidad Europea, ed. Dijusa.

[32] Creado mediante la Decisión 2004/752/CE, Euratom del Consejo, del 2 de noviembre de 2004 (derogada mediante Reglamento 2016/1192). Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.3.10.html.

[33] El Tribunal de Justicia propuso al Parlamento y al Consejo, en octubre de 2014, suprimir el Tribunal de la Función Pública integrándolo al Tribunal General. Esta aprobación, realizada, el 6 de julio de 2016 contempla modificaciones del reglamento de procedimiento del Tribunal General. Publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea y disponible en la agencia estatal, Boletín oficial del Estado: https://www.boe.es/doue/2016/217/L00073-00077.pdf.

[34] Información disponible en la página oficial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (http://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/es/).

[35] Hasta ese entonces se denominaba Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

[36] El Sistema Andino de Integración está conformado por Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia.

[37] Mediante el Protocolo de Cochabamba se otorgó al tribunal tres competencias adicionales: el recurso por omisión o inactividad, la función arbitral y la jurisdicción laboral.

[38] Artículo 137 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (disponible en: http://www.tribunalandino.org.ec/sitetjca1/T_Estatuto%20del%20Tribunal%20de%20Justicia%20de%20la%20Comunidad%20Andina.pdf).

[39] Artículo 1 del Protocolo de Olivos (2002): “Ámbito de aplicación 1. Las controversias que surjan entre los Estados Partes sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, de las Decisiones del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones del Grupo Mercado Común y de las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, serán sometidas a los procedimientos establecidos en el presente Protocolo”(…).

[40] Creado mediante la GMC/RES Nº54/03, modificado por la GMC/RES N°32/15.

[41] Disponibles en: http://www.tprmercosur.org/es/docum/tal/Reglas_tal_13_abr_2016_es.pdf

[42] Resultan al menos intrigantes estas ausencias de división de poderes en algunos órganos, sobre todo de la mirada del derecho administrativo.

[43] GORDILLO, Agustín (2005), “Los Tribunales Administrativos como Alternativa a la Organización Administrativa”, en Universidad Austral, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, RAP, pp. 955-962.

[44] GORDILLO distingue los cuatro modelos que existen en el mundo para garantizar que la organización administrativa funcione, el primero consiste el dictado de una Ley de Procedimientos Administrativos, con posterior control judicial, este es el sistema europeo, y en general, el latinoamericano; el segundo, es el de creación de agencias públicas reguladoras independientes con la autonomía necesaria respecto del poder central; el tercero consiste en la creación de una Ley de Procedimientos Administrativos, que introduce un funcionario, como juez administrativo; el cuarto es el sistema de los Tribunales Administrativos independientes que sustituyen a la administración en la toma de decisiones con un control judicial suficiente. En: GORDILLO, Agustín (2005), Op. Cit., RAP, pp. 955-962.

[45] SABINO CASSESE al referirse a la influencia recíproca entre los derechos administrativos de los Estados Partes con el derecho administrativo de la comunidad europea, establece que para la comprensión de la realidad jurídica ve en duda el monopolio del Estado en este derecho que surge de una autoridad superior y abre lateralmente el ordenamiento del Estado para competir entre ellos. Claro que acá corresponde diferenciar que este autor se refiere a una estructura supraestatal como la Unión Europea, distinta concepción que el MERCOSUR que en su conformación y efectos es intergubernamental. Conferencia de SABINO CASSESE en el marco de la creación de la Asociación de Derecho Público del MERCOSUR, Buenos Aires, 29 y 30 de septiembre de 1997, y posteriormente publicada en la Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 7, Segunda época, Buenos Aires, 1998, pp. 19-29.

[46] El art. 41 del Protocolo de Ouro Preto enuncia cuáles son las fuentes jurídicas del MERCOSUR, y establece:“Las fuentes jurídicas del MERCOSUR, son: a) el Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos; c) La Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo de Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción.”

[47] PELUFFO, Juan Pablo (1998), “Garantías Constitucionales del Procedimiento Administrativo en los Países del Mercosur. Principios del Procedimiento Administrativo de los órganos del Mercosur”, Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 8, Buenos Aires, p. 27.

[48] Nos referimos, claro está a los procedimientos administrativos internos como sucesión o secuencia concatenada de actos que cumple la un órgano administrativo con la finalidad de que se dicte un acto administrativo interno. Y no a los procedimientos iniciados por los particulares ante una entidad estatal.

[49] Mientras los tribunales laborales de Uruguay se han declarado incompetentes, los tribunales laborales de Paraguay se han declarado competentes para decidir.

[50] Esta incorporación fue agregada a las normas de procedimiento aprobadas por el TAL MEROSUR en el año 2016. Disponibles en www.tprmercosur.org/es/docum/tal/Reglas_tal_13_abr_2016_es.pdf

[51] Salvo de aquellos tribunales administrativos laborales que pertenecen a similares organizaciones como el de la OIT y el de la ONU que pretendían una unificación, no existe vinculación entre ellos.

Bibliografía:

  • ABERASTURY, Pedro, CILURZO, Maria Rosa (1998), Curso de Procedimento Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 246 p.
  • BIELSA, Rafael (1959), Derecho Administrativo, 3ª ed. Aumentada, Buenos Aires, 1055 p.
  • DARGENIO, Inés (2011), “Reflexiones acerca del procedimiento administrativo frente a la crisis del sistema autoritario”, Revista Anales, Derecho Administrativo, UNLP, número 41, pp. 51 y ss.
  • FONTOURA, Jorge (1998), A Construção jurisprudencial do direito comunitário europeu, CEUB Brasília, a, 35, 140, out/dez, Brasilia, pp. 163 y ss. (https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/427/r140-16.pdf?sequence=4)
  • GORDILLO, Agustín (1962), Tratado de Derecho Administrativo, 1ª edición, Buenos Aires, Perrot. Reimpresión (2012) como Libro I del Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, t. V, Buenos Aires, F.D.A.
  • GORDILLO, Agustín (2002), Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales (http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf)
  • GORDILLO, Agustín (2005), “Los Tribunales Administrativos como Alternativa a la Organización Administrativa”, en Universidad Austral, Organización administrativa, función pública y dominio público, RAP, Buenos Aires, pp. 955 y ss.
  • GORDILLO, Agustín (2013), Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, Tomo I, 1ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 674 p.
  • HUTCHINSON, Tomás (1988), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos Aires, 1069 p.
  • LINARES, Juan Francisco (1975), Fundamentos de Derecho Administrativo, Astrea, Bs. As., 454 p.
  • MARIENHOFF, Miguel S. (1965-1993), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 771 p.
  • MATA, Ismael (2009), Ensayos de Derecho Administrativo, RAP, Buenos Aires, 608 p.
  • MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (2002), Manual de Derecho de la Comunidad Europea, ed. Dijusa, 1421 p.
  • MORTON SKLAR (2006), Current Issues in the Law and Practice of International Administrative Tribunals, OEA/Ser.R/III.1, Washington (http://www.graphic-ideas-store.com/current_issues_2006/index.html)
  • OPPETIT, Bruno (1998), Théorie de l’arbitrage, Presses Universitaires de France, Paris, 127 p.
  • PELUFFO, Juan Pablo (1998), “Garantías Constitucionales del Procedimiento Administrativo en los Países del Mercosur. Principios del Procedimiento Administrativo de los órganos del Mercosur”, Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 8, Buenos Aires, pp. 26 y ss.
  • SUÑÉ, Natasha (2015), “Principios de Derecho Administrativo en la estructura institucional del MERCOSUR”, Revista de Derecho Administrativo, Universidad Externado, Colombia, pp. 211 y ss. (http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/4192)