| ARTíCULO

Keywords

Tribunales administrativos laborales internacionales
Tribunales judiciales en materia de función pública
Tribunal Administrativo Laboral (TAL) del MERCOSUR

Abstract

Existe en las organizaciones internacionales una justicia interna que tiende a garantizar el cumplimiento de la normas de derecho administrativo intraorganización que regulan las relaciones laborales entre la organización y los funcionarios o personal contratado para los fines de la organización.

Este tipo de solución de diferendos interno presenta particularidades en relación al tipo de estructura en la que se insertan (organizaciones internacionales), al grado de independencia que pueden alcanzar (justicia interna), al cumplimiento de principios que deberían garantizar (principios generales del derecho) y al efectivo cumplimiento de las decisiones (ejecución).

Además de esta forma de dirimir conflictos, los procesos de integración regional y los procesos comunitarios que crean órganos con funcionarios que dependen de estas organizaciones (y no de su nación de origen), han resuelto, en la mayoría de los casos, resolver este tipo de conflicto en los propios órganos judiciales creados en sus estructuras organizativas.

Veremos entonces cuáles son las dos vertientes jurídicas a seguir en materia de conflicto laboral entre el personal contratado o funcionarios con las organizaciones internacionales, ya sea mediante tribunales judiciales o mediante tribunales administrativos internacionales. Posteriormente se analiza el caso del tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

 

N.° 2 (Abril-Junio de 2017)
Abril de 2017
101-123

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“… la integración regional no puede restringirse a la esfera comercial y económica, sino debe alcanzar la temática social, tanto en lo que se refiere a la adecuación de los marcos regulatarios laborales a las nuevas realidades configuradas por esa misma integración y por el proceso de globalización de la economía, como al reconocimiento de un nivel mínimo de derechos de los trabajadores en el ámbito del MERCOSUR…” [1]

Introducción

El presente trabajo tiene como objeto analizar los mecanismos de solución de conflicto en materia laboral (empleo público internacional) de los tribunales administrativos internacionales, como así también de los tribunales judiciales de los procesos de integración, o comunitarios y, en especial, el caso del Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR.

Para ello analizaremos en una primera parte los tribunales administrativos internacionales en funcionamiento, haremos un breve repaso de los tribunales judiciales de sistemas comunitarios o de la Unión, para finalizar realizando una comparación con el tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

Los tribunales administrativos laborales de las organizaciones internacionales consisten en un mecanismo jurisdiccional (que tienden a lograr una cierta independencia) para resolver las disputas concernientes a los funcionarios y empleados que se desempeñan en organizaciones internacionales y proporcionar una solución (alternativa, en relación a la función judicial) a conflictos internos que se puedan suscitar en materia laboral (empleo público internacional). La finalidad de los mismos, además de dirimir el conflicto, consiste en que los empleados, contratados y funcionarios de la propia organización internacional consideren innecesario recurrir a procesos judiciales en los Estados miembros o del país sede de la organización en busca de una solución al conflicto.

El hecho de que exista una justicia alternativa a estos conflictos se basa en la idea de evitar soluciones contradictorias en los tribunales de distintos países o decisiones inconsistentes que dañen a la organización internacional. Fundamentalmente ocurre en aquellas organizaciones en que son varias las sedes en que se encuentran sus instituciones. Veremos entonces que para que ello no ocurra se ha considerado necesario que estos tribunales se adecuen a los principios reconocidos en los tribunales laborales domésticos y que se desarrollen los procedimientos administrativos con las garantías del debido proceso.

Además de ellos, existe otra vertiente jurídica según la cual los conflictos laborales de las estructuras institucionales nacidas en los sistemas comunitarios sean resueltos por los tribunales judiciales creados a partir del derecho comunitario o de la unión.

4. En cuanto a la doble instancia de todo proceso judicial, en diferente interpretación de la CorteIDH con relación al art. 8 de la Convención Derechos Humanos interpreta la extensión a casos que no se encuentran dentro de la esfera del derecho penal. En concordancia con los derechos de cada uno de los Estados y en armonía con la interpretación del CorteIDH creemos conveniente la posibilidad de revisión de las sentencias del tribunal administrativo laboral del MERCOSUR.

VIII. Conclusión

Los pocos años del Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR han marcado una evolución en sus normas de procedimiento, y también en sus decisiones, no obstante requiere de un procedimiento acorde a los principios generales, y a los principios específicos de los procedimientos administrativos. Esto resultará un beneficio para los funcionarios y empleados pero también para la propia organización que no se encontrará con sentencias judiciales disímiles en los países sede. Lamentablemente tampoco fue prevista la posibilidad de que se recurran las decisiones de esta instancia administrativa en el TPR. Creemos que debe otorgarse esta posibilidad de recurrir ya que se trata de reclamos exclusivos en materia administrativo laboral y el TPR es la última instancia para decidir sobre toda la normativa del MERCOSUR.

Notas:

[1] Preámbulo de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.

[2] En el Derecho Comunitario del Comunidad Andina de Naciones, en el Estatuto del TJCA, el artículo 2, en relación a la naturaleza y características del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina reza: “El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina está conformado por normas fundamentales o de derecho primario y por normas derivadas o de derecho secundario. Las normas de derecho primario están constituidas por los tratados suscritos y ratificados por los Países Miembros en materia de integración comunitaria andina así como por sus protocolos adicionales y modificatorios. Las normas de derecho secundario o derivado están constituidas por las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión, por las Resoluciones de la Secretaría General, por los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí en el marco del proceso de integración subregional andino”.

[3] FONTOURA, Jorge (1988), A Construção jurisprudencial do direito comunitário europeu, CEUB Brasília, a, 35, 140, out/dez, Brasilia. Disponible en: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/427/r140-16.pdf?sequence=4.

[4] Opinión Consultiva 1/2008. “Sucesión Carlos Schnek y otros c/Ministerio de Economía y Finanzas y otros. Cobro de pesos”, solicitud cursada por la Suprema Corte de Justicia de la República Oriental del Uruguay con relación a los autos del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 1º turno IUE 2-32247/07. Disponible en: http://www.tprmercosur.org/es/docum/opin/OpinCon_01_2008_es.pdf.

[5] SUÑÉ, Natasha (2015), “Principios de Derecho Administrativo en la estructura institucional del MERCOSUR”, Revista de Derecho Administrativo, Universidad Externado, Colombia. Disponible en: http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/4192.

[6] HUTCHINSON, Tomás (1988), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos Aires, p. 2.

[7] ABERASTURY, Pedro, CILURZO, Maria Rosa (1998), Curso de Procedimento Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 28.

[8] DARGENIO, Inés (2011), “Reflexiones acerca del procedimiento administrativo frente a la crisis del sistema autoritario”, Revista Anales, Derecho Administrativo, UNLP, número 41, p. 56.

[9] En general en la doctrina se reserva el vocablo proceso para referir a la función judicial y procedimiento queda reservado para la función administrativa, de este modo resulta más simple diferenciar así entre el conjunto de actos de la administración y el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración y será así como utilizaremos los conceptos en el presente trabajo. En: GORDILLO, Agustín (1962), Tratado de Derecho Administrativo, 1ª edición, Buenos Aires, Perrot. Reimpresión como Libro I del Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, t. V, Buenos Aires, FDA, 2012 Capitulo I, .pra-I-2.

[10] MORTON SKLAR (2006), Current Issues in the Law and Practice of International Administrative Tribunals, OEA/Ser.R/III.1, Washington, pp. 1-3. Disponible en: http://www.graphic-ideas-store.com/current_issues_2006/index.html.

[11] Ismael MATA sostiene que los principios jurídicos pueden ser ordenados por grupos en las siguientes categorías: 1. Constitucionales, generales, garantías o sustanciales, aplicables a todos los procesos de creación y aplicación del derecho, como son los principios de debido proceso, legalidad, juricidad, equidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, etc. 2. Institucionales o sectoriales, que se aplican a una determinada rama específica del derecho o institución jurídica, como son los principios aplicados en el derecho administrativo, en especial, a la contratación administrativa, como el trato igualitario de los cocontratantes, etc. 3. Los adjetivos o procesales, que tienden a asegurar los derechos personales en los procesos de creación y aplicación del derecho. En: MATA, Ismael (2009), Ensayos de Derecho Administrativo, Ed. RAP, Buenos Aires, p. 61.

[12] Algunos autores mencionan estos últimos como principio de concentración en el sentido de que una actuación tienda a concentrar la mayor cantidad de actos para evitar el dispendio de la actividad administrativa y del particular.

[13] Además la propia CIDH amplió estos argumentos en el caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá” al sostener que: […] “cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” llegando a este razonamiento al enfatizar que “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas […]. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas” […]. Caso BAENA, Corte IDH.

[14] Así también resolvió la Corte Centroamericana en el caso “Tribunal Constitucional vs. Perú” en sentencia del 31 de enero de 2001.

[15] […] Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber […]. Caso Baena, párr. 126 y 127.

[16] OPPETIT, Bruno (1998), Théorie de l’arbitrage, Presses Universitaires de France, Paris, p. 50.

[17] GORDILLO, Agustín (2013), Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, Tomo I, Capítulo VI, XIV, 1ª ed., Buenos Aires, F.D.A.

[18] Entre los autores que reconocen esta posibilidad se encuentra BIELSA que considera que la función jurisdiccional etimológicamente deriva de quien declara el derecho y en ese sentido esa función pude cumplirla la administración. A la vez sostiene que hay una relación de género y especie entre el acto judicial y el acto jurisdiccional, ya que el acto judicial emana del juez y el acto jurisdiccional es en un sentido amplio. En: BIELSA, Rafael (1959), Derecho Administrativo, 3ª ed. Aumentada, Buenos Aires.

[19] La jurisdicción, escribe García TREVIJANO FOS, puede ejercitarse tanto por la Administración como por el Poder Judicial, entendiendo por jurisdicción la potestad de componer los intereses contrapuestos. […] es evidente que la Administración tiene una potestad jurisdiccional que se manifiesta fundamentalmente a través de la resolución de recursos. Lo que sucede es que el Poder Judicial utiliza el mecanismo del proceso, mientras que la Administración utiliza el vehículo del procedimiento, […] Lo cierto es que si la función judicial se lleva esencialmente a cabo por los jueces, la función jurisdiccional, en cambio, puede llevarse a cabo también por órganos administrativos. MARIENHOFF, Miguel S. (1965-1993), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires (n.º 18 p. 60 y notas 120, y n.º 240). Además sostiene que el acto jurisdiccional […] se caracteriza por la “naturaleza” de la decisión y no por el procedimiento seguido para llegar a ella. MARIENHOFF, Op. Cit, Tomo I, p. 308. También Juan Francisco LINARES lo define como el acto individual por el cual se resuelve una situación conflictiva de derecho. En: LINARES, Juan Francisco (1975), Fundamentos de Derecho Administrativo, Astrea, Bs. As., p. 278.

[20] GORDILLO, Agustín (2002), “Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales”, Traducción y resumen de la disertación “Statutory Limitations of Administrative Tribunals,” del 22-XI-2002 en Washington, D.C., en la celebración del XX Aniversario de la creación del Tribunal Administrativo del Banco Interamericano de Desarrollo. Disponible en: http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf.

[21] GORDILLO, Agustín (2002), Op. Cit. (disponible en: http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf).

[22] Existen además el Tribunal Administrativo del Banco Asiático de Desarrollo, el Tribunal Administrativo del Consejo Europeo, entre otros.

[23] A/RES/63/253. Resolución aprobada por la Asamblea General el 24 de diciembre de 2008 [sobre la base del informe de la Quinta Comisión (A/63/642)] 63/253. Administración de justicia en las Naciones Unidas del 17 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/63/253.

[24] Opinión Consultiva: Efectos de los fallos del Tribunal Administrativo de Naciones Unidas en los que se fijan indemnizaciones. OC del 13 de julio de 1958. Disponible en: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/files/sum_1948-1991.pdf.

[25] Conforme al art. 4 de A/RES/63/253. Además, esa norma establece que no podrá haber dos magistrados de la misma nacionalidad y se tomarán debidamente en consideración la distribución geográfica y el equilibrio de género.

[26] Los órganos intergubernamentales deben enviar al Director General una declaración admitiendo a estos efectos, de acuerdo con su Constitución o con sus reglas administrativas internas, la competencia del Tribunal y sus reglas.

[27] El Estatuto se encuentra disponible en: http://www.ilo.org.

[28] Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=2099931.

[29] Reglamento del Tribunal Administrativo del BID disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38247331.

[30] Estatuto del Tribunal Administrativo. Disponible en https://web.oas.org/tribadm/es/Lists/estatutos_lista_es/Attachments/2/Estatuto%20del%20Tribunal%20Administrativo%20%20II.pdf.

[31] Podría ser el caso de litigios entre Europol, o el Banco Europeo de Inversiones y su personal, etc. MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (2002), Manual de Derecho de la Comunidad Europea, ed. Dijusa.

[32] Creado mediante la Decisión 2004/752/CE, Euratom del Consejo, del 2 de noviembre de 2004 (derogada mediante Reglamento 2016/1192). Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.3.10.html.

[33] El Tribunal de Justicia propuso al Parlamento y al Consejo, en octubre de 2014, suprimir el Tribunal de la Función Pública integrándolo al Tribunal General. Esta aprobación, realizada, el 6 de julio de 2016 contempla modificaciones del reglamento de procedimiento del Tribunal General. Publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea y disponible en la agencia estatal, Boletín oficial del Estado: https://www.boe.es/doue/2016/217/L00073-00077.pdf.

[34] Información disponible en la página oficial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (http://curia.europa.eu/jcms/jcms/T5_5230/es/).

[35] Hasta ese entonces se denominaba Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

[36] El Sistema Andino de Integración está conformado por Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia.

[37] Mediante el Protocolo de Cochabamba se otorgó al tribunal tres competencias adicionales: el recurso por omisión o inactividad, la función arbitral y la jurisdicción laboral.

[38] Artículo 137 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (disponible en: http://www.tribunalandino.org.ec/sitetjca1/T_Estatuto%20del%20Tribunal%20de%20Justicia%20de%20la%20Comunidad%20Andina.pdf).

[39] Artículo 1 del Protocolo de Olivos (2002): “Ámbito de aplicación 1. Las controversias que surjan entre los Estados Partes sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, de las Decisiones del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones del Grupo Mercado Común y de las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, serán sometidas a los procedimientos establecidos en el presente Protocolo”(…).

[40] Creado mediante la GMC/RES Nº54/03, modificado por la GMC/RES N°32/15.

[41] Disponibles en: http://www.tprmercosur.org/es/docum/tal/Reglas_tal_13_abr_2016_es.pdf

[42] Resultan al menos intrigantes estas ausencias de división de poderes en algunos órganos, sobre todo de la mirada del derecho administrativo.

[43] GORDILLO, Agustín (2005), “Los Tribunales Administrativos como Alternativa a la Organización Administrativa”, en Universidad Austral, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, RAP, pp. 955-962.

[44] GORDILLO distingue los cuatro modelos que existen en el mundo para garantizar que la organización administrativa funcione, el primero consiste el dictado de una Ley de Procedimientos Administrativos, con posterior control judicial, este es el sistema europeo, y en general, el latinoamericano; el segundo, es el de creación de agencias públicas reguladoras independientes con la autonomía necesaria respecto del poder central; el tercero consiste en la creación de una Ley de Procedimientos Administrativos, que introduce un funcionario, como juez administrativo; el cuarto es el sistema de los Tribunales Administrativos independientes que sustituyen a la administración en la toma de decisiones con un control judicial suficiente. En: GORDILLO, Agustín (2005), Op. Cit., RAP, pp. 955-962.

[45] SABINO CASSESE al referirse a la influencia recíproca entre los derechos administrativos de los Estados Partes con el derecho administrativo de la comunidad europea, establece que para la comprensión de la realidad jurídica ve en duda el monopolio del Estado en este derecho que surge de una autoridad superior y abre lateralmente el ordenamiento del Estado para competir entre ellos. Claro que acá corresponde diferenciar que este autor se refiere a una estructura supraestatal como la Unión Europea, distinta concepción que el MERCOSUR que en su conformación y efectos es intergubernamental. Conferencia de SABINO CASSESE en el marco de la creación de la Asociación de Derecho Público del MERCOSUR, Buenos Aires, 29 y 30 de septiembre de 1997, y posteriormente publicada en la Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 7, Segunda época, Buenos Aires, 1998, pp. 19-29.

[46] El art. 41 del Protocolo de Ouro Preto enuncia cuáles son las fuentes jurídicas del MERCOSUR, y establece:“Las fuentes jurídicas del MERCOSUR, son: a) el Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos; c) La Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo de Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción.”

[47] PELUFFO, Juan Pablo (1998), “Garantías Constitucionales del Procedimiento Administrativo en los Países del Mercosur. Principios del Procedimiento Administrativo de los órganos del Mercosur”, Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 8, Buenos Aires, p. 27.

[48] Nos referimos, claro está a los procedimientos administrativos internos como sucesión o secuencia concatenada de actos que cumple la un órgano administrativo con la finalidad de que se dicte un acto administrativo interno. Y no a los procedimientos iniciados por los particulares ante una entidad estatal.

[49] Mientras los tribunales laborales de Uruguay se han declarado incompetentes, los tribunales laborales de Paraguay se han declarado competentes para decidir.

[50] Esta incorporación fue agregada a las normas de procedimiento aprobadas por el TAL MEROSUR en el año 2016. Disponibles en www.tprmercosur.org/es/docum/tal/Reglas_tal_13_abr_2016_es.pdf

[51] Salvo de aquellos tribunales administrativos laborales que pertenecen a similares organizaciones como el de la OIT y el de la ONU que pretendían una unificación, no existe vinculación entre ellos.

Bibliografía:

  • ABERASTURY, Pedro, CILURZO, Maria Rosa (1998), Curso de Procedimento Administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 246 p.
  • BIELSA, Rafael (1959), Derecho Administrativo, 3ª ed. Aumentada, Buenos Aires, 1055 p.
  • DARGENIO, Inés (2011), “Reflexiones acerca del procedimiento administrativo frente a la crisis del sistema autoritario”, Revista Anales, Derecho Administrativo, UNLP, número 41, pp. 51 y ss.
  • FONTOURA, Jorge (1998), A Construção jurisprudencial do direito comunitário europeu, CEUB Brasília, a, 35, 140, out/dez, Brasilia, pp. 163 y ss. (https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/427/r140-16.pdf?sequence=4)
  • GORDILLO, Agustín (1962), Tratado de Derecho Administrativo, 1ª edición, Buenos Aires, Perrot. Reimpresión (2012) como Libro I del Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, t. V, Buenos Aires, F.D.A.
  • GORDILLO, Agustín (2002), Restricciones normativas de los tribunales administrativos internacionales (http://www.gordillo.com/articulos/art29.pdf)
  • GORDILLO, Agustín (2005), “Los Tribunales Administrativos como Alternativa a la Organización Administrativa”, en Universidad Austral, Organización administrativa, función pública y dominio público, RAP, Buenos Aires, pp. 955 y ss.
  • GORDILLO, Agustín (2013), Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, Tomo I, 1ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 674 p.
  • HUTCHINSON, Tomás (1988), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos Aires, 1069 p.
  • LINARES, Juan Francisco (1975), Fundamentos de Derecho Administrativo, Astrea, Bs. As., 454 p.
  • MARIENHOFF, Miguel S. (1965-1993), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 771 p.
  • MATA, Ismael (2009), Ensayos de Derecho Administrativo, RAP, Buenos Aires, 608 p.
  • MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (2002), Manual de Derecho de la Comunidad Europea, ed. Dijusa, 1421 p.
  • MORTON SKLAR (2006), Current Issues in the Law and Practice of International Administrative Tribunals, OEA/Ser.R/III.1, Washington (http://www.graphic-ideas-store.com/current_issues_2006/index.html)
  • OPPETIT, Bruno (1998), Théorie de l’arbitrage, Presses Universitaires de France, Paris, 127 p.
  • PELUFFO, Juan Pablo (1998), “Garantías Constitucionales del Procedimiento Administrativo en los Países del Mercosur. Principios del Procedimiento Administrativo de los órganos del Mercosur”, Revista Actualidad en el Derecho Público, Ad Hoc, N.° 8, Buenos Aires, pp. 26 y ss.
  • SUÑÉ, Natasha (2015), “Principios de Derecho Administrativo en la estructura institucional del MERCOSUR”, Revista de Derecho Administrativo, Universidad Externado, Colombia, pp. 211 y ss. (http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/4192)