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Keywords

Integración
América Latina
Gobernanza

Abstract

La integración regional (y en general el regionalismo) en América Latina atraviesa por un nuevo periodo de dificultades y retos. Después de más de dos décadas de existencia, el Mercado Común del Sur (Mercosur) no termina de superar sus problemas en el área comercial mientras que su ambiciosa agenda en temas sociales y productivos no ha cumplido con las expectativas creadas. La Comunidad Andina (CAN) vive una crisis de identidad de sus miembros, algunos de los cuales (Bolivia y Ecuador) estuvieron más interesados en la ser parte de Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA), mientras Colombia y Perú están más involucrados en la Alianza del Pacífico.

 

N.° 6 (Abril-Junio de 2018)
Agosto de 2018
21-33

Free Access

JOSÉ BRICEÑO RUIZ

Profesor Investigador | Universidad Cooperativa de Colombia (Bogotá)

Colombia / Venezuela

La integración regional (y en general el regionalismo) en América Latina atraviesa por un nuevo periodo de dificultades y retos. Después de más de dos décadas de existencia, el Mercado Común del Sur (Mercosur) no termina de superar sus problemas en el área comercial mientras que su ambiciosa agenda en temas sociales y productivos no ha cumplido con las expectativas creadas. La Comunidad Andina (CAN) vive una crisis de identidad de sus miembros, algunos de los cuales (Bolivia y Ecuador) estuvieron más interesados en la ser parte de Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA), mientras Colombia y Perú están más involucrados en la Alianza del Pacífico. Se debe señalar, no obstante, que la posición de Ecuador frente al ALBA se ha modificado durante el gobierno de Lenin Moreno, que ha optado por alejarse del bloque bolivariano. El Sistema de Integración Centroamericano (SICA) muestra señales de progreso en términos de intercambio comercial, pero sus avances en temas como la construcción de una unión aduanera siguen siendo limitados. Otros procesos regionales que se enfocan más en la cooperación política y funcional, como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el ALBA y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) atraviesan también momentos difíciles.

Este momento de dificultades no es una novedad en la historia moderna del regionalismo latinoamericano. En los años sesenta, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) tuvo un impulso inicial exitoso, para entrar en una fase de crisis a mediados de esa década; el Pacto Andino, considerado a inicios de los años setenta una de las grandes innovaciones dentro de las iniciativas de integración regional, a fines de esa década vivía un periodo de estancamiento; el Mercosur, heredero directo de la integración bilateral entre Argentina y Brasil, fue considerado un caso exitoso de integración en la década del noventa, y en 1998 entró en crisis.

A pesar de esta crisis, la integración regional en América Latina no muere. Viejas iniciativas son relanzadas y reestructuradas; nuevas propuestas emergen. La integración latinoamericana es resiliente. No obstante, sus avances concretos dejan mucho que desear. Una integración que es resiliente, es decir, que tiene capacidad de mantenerse viva, a pesar de sus dificultades, pero que en términos reales no avanza de la forma adecuada en temas como el libre comercio o la coordinación de políticas económicas constituye una suerte de enigma por explicar. Esto puede conducir a pensar que la integración es apenas un elemento retórico, que no se cumple, que se queda en plano del discurso. ¿Es realmente así? Responder a esta interrogante implica una reflexión sobre la razón de ser de la integración latinoamericana, es decir, preguntarse para qué se impulsan iniciativas de integración regional.

Este documento es el resultado de tres reuniones virtuales realizadas en el GT1 del GRIDALE. La primera de estas se realizó en octubre de 2017; la segunda en abril de 2018 y la tercera en mayo de 2018. Algunos colegas no pudieron participar en estas reuniones virtuales, pero realizaron sus aportes sea por correo electrónico o a través del foro del GT en el sitio web del GRIDALE. En el Documento se discuten los dos temas fundamentales que debe abordar el GT. En una primera sección, se analiza la razón de ser de la integración regional. Se considera en primer lugar la cuestión de si la integración es un fin o un instrumento. En segundo lugar, se trata de responder a la pregunta ¿para qué la integración regional?, lo que implica considerar las motivaciones para impulsar la integración en América Latina, dentro de las cuales se destaca el desarrollo, la autonomía y, más recientemente, la gobernanza. Esta sección continua con un análisis en torno a la pregunta ¿la integración, para quién? Finalmente, se realiza una discusión sobre el problema de la institucionalidad en la integración latinoamericana. En la segunda sección, se evalúa la cuestión de un nuevo marco teórico para la integración regional, en la que se aborda el tema de la influencia de la teoría de la integración europea y el problema del eurocentrismo; la existencia de un acervo teórico latinoamericano sobre la integración regional y las dificultades en el proceso de construcción teórica de la integración en América Latina.

Este es un Documento de Trabajo, que como se señaló previamente es el resultado de tres reuniones virtuales del GT. Por lo tanto, más que referencias a libros o artículos, en él se incluyen las contribuciones de los destacados expertos sobre el tema de la integración regional que participaron en las discusiones en el seno del GT en sus encuentros virtuales. Se entiende que ese es el objetivo de un Grupo de Reflexión y por ello más que un documento con pretensiones científicas es un documento que incluyen reflexiones iniciales que pueden impulsar debates posteriores entre expertos de la región.

I. La razón de ser de la integración

En este aspecto se debe analizar, en primer lugar, si la integración regional es un fin o un instrumento. Posteriormente, se va a responder a la pregunta ¿Para qué la integración regional? Enseguida, se responde a la interrogante. ¿Para quién la integración regional? Finalmente, se discute el tema de la institucionalidad en la integración regional.

La integración: fin o instrumento

Una primera cuestión a ser dilucidada cuando se discute la razón de ser de la integración en América Latina es si ella debe ser considerada un fin o un instrumento. Este fue un tema que se discutió en la primera reunión virtual del GT1. Un punto de partida para ampliar la discusión es partir de la premisa de que un fin vs. instrumento no constituye una dicotomía insalvable. Como señaló Rita Gajate en la primera reunión virtual, ver las cosas en términos de instrumento vs. fin no ayuda a poner en valor en concepto de integración. En una reflexión posterior, Tullo Vigevani en esa reunión señaló que ninguna integración, pero igual reflexión vale para la discusión más general en la disciplina de las relaciones internacionales, puede avanzar o consolidarse si no combina un interés de tipo histórico (un fin) con deseos de obtener ventajas concretas (un instrumento). Vigevani señala que el desinterés por integración en algunos países ha obedecido a la ausencia de una dimensión histórica de parte de sus elites y grupos dirigentes.

El argumento es válido. La integración es un fin y un instrumento. Es un fin, pues es América Latina, la idea de unidad regional se asocia con su destino histórico (para utilizar una expresión usada por Alfredo Seoane en la primera reunión virtual), no simplemente un instrumento para obtener ventajas de sus contrapartes. No obstante, el elemento instrumental está presente: los países al promover o ser parte un proceso regional buscan obtener beneficios concretos y el buscarlos no es un pecado capital. Por ejemplo, en la literatura sobre la integración, sobre todo la de corte racionalista, se asume que la integración es una forma de enfrentar las externalidades negativas que genera la interdependencia. Pues bien, todos los países que participan en un bloque regional pueden tener un similar objetivo instrumental al incorporarse en el mismo, pero una vez que este comienza a funcionar de manera exitosa, no sólo se convierte en un mecanismo instrumental para tratar las externalidades, sino que desencadena una serie de relaciones económicas, políticas y sociales (incluso identitarias) que hacen de la integración algo más que un instrumento. Los enfoques de sociología histórica y constructivas han destacado este aspecto de la integración. Desde una perspectiva más latinoamericana, Alicia Puyana ha argumentado que la integración económica regional, como el crecimiento económico o el de las exportaciones, la estabilidad macroeconómica o cualquier política económica, la fiscal o la monetaria son medios para un fin: el bienestar de la población, de toda la población. Señala además que uno de los serios problemas de la economía como se entiende es convertir el crecimiento económico en el fin de la teoría y la gestión económica, postura que ha llevado a extremos como el calentamiento global y la intensificación de la desigualdad, entre otros.

La integración: ¿Para qué?

Más allá de la discusión instrumento vs. fin, en términos concretos es legítimo preguntarse sobre las razones que motivan a los países a ser parte de un proceso regional en América Latina. Una primera aproximación es que las motivaciones parecen mantenerse en el tiempo, aunque las estrategias para que se concreten los objetivos que están detrás de esas motivaciones, varíen.

El desarrollo: una motivación

Una razón de ser de la integración en América Latina es su vinculación al desarrollo económico de la región. La integración es considerada un instrumento para ayudar a alcanzar el desarrollo económico. Ese es un objetivo que ha sido constante al menos desde el inicio de las iniciativas de integración económica en la década del cincuenta del siglo XX. Así, bajo la influencia de las ideas de Raúl Prebisch y la CEPAL, la integración fue percibida como un mecanismo para ayudar en el proceso de industrialización de América Latina. Esta visión de la integración fue crucial en el diseño del Mercado Común Centroamericano (MCCA) que tenía un Régimen de Industrias Centroamericanas para la Integración (RICI) o en el Pacto Andino, a través de los Acuerdos Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI), incluso en la ALALC existían los acuerdos de complementación industrial.

Con el colapso del modelo de sustitución de importaciones en la década del ochenta y la crisis de la deuda, el modelo cepalista fue severamente criticado y sustituido por lo que el Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo, describieron como un «nuevo regionalismo» y que en 1994 la CEPAL describiría como un «regionalismo abierto». En ese contexto el regionalismo se asoció a las políticas de reforma estructural que se estaban promoviendo a nivel doméstico en los diversos países latinoamericanos. El regionalismo, o más exactamente la integración económica regional, se convirtió en un mecanismo para alcanzar una mejor inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial. En este sentido, la integración se concibió como un instrumento para contribuir al crecimiento económico de la región latinoamericana. El tema del desarrollo desapareció (o si se es un poco más indulgente, paso a un segundo plano) en la agenda regional.

Después de 2003, con el ascenso del denominado regionalismo post-hegemónico, la agenda del desarrollo volvió a los acuerdos de integración económica de América Latina, aunque no exenta de dificultades. Este fue por ejemplo el caso del Mercosur, donde se aprobó un programa de integración productiva, que buscaba rescatar la idea de que la integración era un mecanismo para impulsar la transformación de las tradicionales estructuras productivas de la región, aún centradas en las materias primas. Sin embargo, a diferencia del periodo del viejo regionalismo, no se impulsaba la creación de grandes programas como los PSDI o el RICI, sino la promoción de cadenas de valor regional.

En consecuencia, el tema del desarrollo es una de las razones por la cual la integración económica se mantiene en América Latina. Como señala Alicia Puyana, la integración económica regional y la evolución de los proyectos latinoamericanos muestra que ésta es un complemento del modelo de desarrollo, ya sea en la etapa de la sustitución de importaciones, o en el modelo exportador, centrado en las inversiones externas y la liberalización de la economía, bajo el creciente poder del capital financiero. Como complemento, no puede ni superarlo ni resolver sus contradicciones y limitaciones.

Ahora bien, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en los últimos 20 años en el escenario de regionalismo, es legítimo plantearse preguntas como las siguientes ¿Es la integración un simple mecanismo para la inserción internacional, sin importar la naturaleza de esa inserción? ¿Crecimiento o desarrollo, qué motiva la integración? Y si es desarrollo ¿De qué desarrollo hablamos, de un desarrollo sustentable, como se propone en el GRIDALE, de desarrollo humano? Y si aceptamos la opinión de voces críticas al concepto de desarrollo, como Arturo Escobar, ¿Es conveniente seguir hablando de desarrollo, o sustituir éste por el posdesarrollo? Estas son simples preguntas que se pueden considerar en una discusión del GT1.

En la segunda reunión virtual se destacó la importancia del desarrollo como una de las motivaciones que ha impulsado la integración regional en América Latina. Rita Giacalone, Noemí Mellado, Ricardo Buitrago y Giovanni Molano, destacaron este aspecto, aunque Giacalone cuestionó que existiese una dicotomía entre crecimiento y desarrollo. Señaló que tal dicotomía no existe porque el crecimiento es un indicador que mide desarrollo económico.

Debe existir crecimiento para que haya desarrollo económico. El argumento es incuestionable, y ciertamente establecer una separación dicotómica entre crecimiento y desarrollo no es correcto. En otras palabras, crecimiento no es sinónimo de desarrollo y es en este aspecto donde se debe ser cuidadoso. Como señaló Buitrago en su intervención al señalar que, en América Latina, por ejemplo, durante el boom de commodities, los países crecieron de una forma importante, pero esto no se acompañó con un proceso de redistribución de la riqueza que ayudará a resolver algunos problemas de la región.

Esto es un tema relevante a ser destacado cuando se analiza la cuestión de la integración y el desarrollo como razón de ser. La integración debe ser un mecanismo para impulsar el desarrollo en un sentido amplio, no sólo como sinónimo de crecimiento sino también como un desarrollo humano, como un proceso dirigido a mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Ello implica como señaló Buitrago alcanzar indicadores positivos en términos de la inserción internacional de América Latina, pero también indicadores positivos a nivel subregional en términos de desarrollo humano. Esto supone entonces proponer una agenda multidimensional de la integración que sea al mismo tiempo un mecanismo para la inserción internacional (integración comercial), la transformación productiva (integración productiva) pero también el desarrollo integral de los países latinoamericanos (dimensión social de la integración). Esta última dimensión social de la integración es importante en una región tan desigual como América Latina, pero además cuando la integración tiene una fuerte dimensión en temas sociales, ésta se acerca al ciudadano de los países miembros de un bloque regional, que la empiezan a ver como suya.

Otro aspecto que se debe analizar al considerar al desarrollo como una de las motivaciones de la integración regional es el debate sobre la complementariedad económica de los países de la región y las dificultades para establecer cadenas productivas, lo que puede ser un obstáculo para consolidar a la integración como un instrumento para el desarrollo, como asevera Karina Mariano. No obstante, justamente el problema de la región es que todas sus economías se han especializado en la producción de materias primas o commodities y por ende son más competitivas que complementarias. Esto lo entendió Prebisch en la década del cincuenta y justamente por ello se opuso a una integración meramente comercialista, pues el libre comercio tenía un límite para los países de la región. En vez ello, la integración era un mecanismo para promover lo que Prebisch denominaba la transformación productiva, es decir, el fomento de actividades productivas en áreas distintas a las tradicionales materias primas. Como ya se explicó arriba, en la propuesta se buscaba convertir a la integración en un mecanismo para promover industrias regionales. En el mundo postfordista de fragmentación de la producción eso ya no es posible, y en vez de ello se plantea que la integración debe ser usada para crear cadenas de valor regional o para insertarse en forma conjunta en cadenas de valor global. El Mercosur, a través del Programa de Integración Productiva, optó por fomentar cadenas de valor regional, mientras que Alianza del Pacífico prefiere buscar insertarse en cadenas de valor global. ¿Son estas dos estrategia contradictorias o complementarias? El problema es, como recuerda Britta Weiffen, es que siempre existe el peligro que los Estados más fuertes prefieren se inserir en cadenas de valor global solos, en vez de colaborar con sus socios regionales. Estos son aspectos que se deben profundizar en las discusiones del GT.

La autonomía: otra motivación

Una segunda motivación para impulsar la integración es lograr incrementar el poder de negociación de la región en los asuntos mundiales y frente a los grandes actores del sistema internacional. Este es un tema que se ha vinculado con la idea de una mayor autonomía. No obstante, este ha sido un concepto que ha generado muchas interpretaciones y debates en América Latina. En concreto, se le asocia al nacionalismo, que en esencia se contrapondría a la integración. También se le asimila a la autarquía, la separación del resto de mundo, lo cual parece ser completamente irracional en un mundo interdependiente y globalizado. Otros, como señala Britta Weiffen, asocian la autonomía como un intento de liberarse de Estados Unidos. Sin entrar en una discusión a profundidad sobre el concepto de autonomía (que nos podría alejar de las discusiones centrales del grupo), es indiscutible que en América Latina el regionalismo no solo se ha manifestado en proyectos integración económica. La cooperación, la concertación y el diálogo en temas políticos y económicos globales también han sido importantes. Ejemplo de ellos ha sido el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), el Grupo de Rio, la UNASUR o la CELAC. A través de estos procesos se ha buscado incrementar el margen de maniobra propio de los países de América Latina en los asuntos mundiales. En este sentido, si se retoma el debate sobre la autonomía, se trataría de una autonomía para relacionarse con mayor fortaleza al mundo, no para separarse de éste.

Rita Giacalone ha cuestionado este concepto de autonomía, que considera no es propio de la historia latinoamericana, sino de la Guerra Fría, cuando había un mundo dividido en dos bloques y los que no querían ser parte de ninguno de los bloques plantearon la autonomía. Giacalone, acudiendo al concepto de Acharya de la existencia de un «mundo multiplex», señala en que este contexto, la integración no buscaría la autonomía, que describe como un concepto parroquial, sino en términos de lo que describe como más general: poder relativo dentro del sistema internacional.

La gobernanza regional: una tercera motivación

También se alega que en el mundo complejo en que vivimos, en el cual la decisión y gestión de varios asuntos no está en manos del Estado ni de ningún actor en particular, la integración regional debe ser vista como un mecanismo de gobernanza, como propuso Pia Riggirozzi en la primera reunión virtual. Sería un nuevo espacio de acción política, una nueva arena política, en el cual actores públicos y privados tendrían la posibilidad de actuar. Bajo esta perspectiva, temas como la salud, la educación, la protección del medio ambiente o la seguridad podrían ser regulados de forma eficiente desde una perspectiva de una gobernanza regional. Aunque el GT3 del GRIDALE es el espacio para discutir en detalle el tema de la gobernanza regional, en el GT1 se puede considerar como la integración regional (y el regionalismo) puede tener como su razón de ser la creación de mecanismos de gobernanza regional para resolver complejos problemas que tiene la región. Sin embargo, el tema en los debates del GT se ha problematizado la aplicación la categoría gobernanza a la realidad latinoamericana. Por ejemplo, se destaca la debilidad de la sociedad civil, un tema planteado varias veces por Marleny Bustamente. En este sentido se argumenta que, si la gobernanza se concibe como una forma de ejercicio de autoridad no monopolizada sino resultado de la acción de varios actores, entre ellos los de la sociedad civil, como se puede aplicar un concepto a una región donde la sociedad civil está aún muy débilmente organizada. De igual manera, gobernanza está asociada fuertemente a la existencia de sociedades democráticas. A pesar de los indudables progresos de América Latina en términos de su consolidación democrática, la región aún sufre retrocesos, como lo demuestran los casos de Venezuela y Nicaragua. Por ello, la aplicación de categoría gobernanza debe ser utilizada con cautela cuando se aplica al caso latinoamericano y en el GRIDALE se va continuar discutiendo sobre este tema.

Existen entonces algunas ideas iniciales para discutir la razón de ser de la integración. Su estudio debe ser realizado tomando en cuenta el contexto histórico en el cual se han desarrollado las iniciativas de integración. Esto implica evaluar el contexto internacional, que siempre ha sido un elemento crucial que ha influido en el desarrollo de los procesos regionales. También supone examinar los contextos nacionales de los diversos países y cómo los cambios que han sucedido en ellos pueden determinar el destino de las iniciativas de integración.

Ya en términos más operativos, es decir, al margen de los grandes objetivos históricos de la integración (desarrollo y autonomía) o de los más recientes (mecanismo de gobernanza regional) una manera de conocer cuáles son las razones que han impulsado en la última década a la integración regional es estudiar los acuerdos en concreto, determinar cuáles son sus objetivos, y ver cuáles son razones que motivan esos acuerdos. Este método es interesante y puede proveer insumos importantes para entender cuál es la «razón de ser actual» de la integración. No obstante, tiene sus riesgos. Por ejemplo, el Mercosur se crea mediante la firma del Tratado de Asunción en 1991, en una época de hegemonía del regionalismo abierto. Su objetivo era un mecanismo para insertarse de manera eficiente en el mundo globalizado. Con el ascenso al poder de los gobiernos de izquierda a partir de 2003, el Mercosur adquiere un sesgo más desarrollista, como se expresa en su mayor interés por la integración productiva, que se materializa con la firma del Programa de Integración Productiva en 2008. Entonces en menos de 20 años, el Mercosur pasó de ser un proceso centrado en la promoción del crecimiento económico y la inserción internacional, muy en línea con los planteamientos del regionalismo abierto, con uno más enfocado en el desarrollo económico, con reminiscencias de las propuestas cepalistas. Si añadimos a esto que se intentó desarrollar una sólida dimensión social, la idea de desarrollo se amplía no sólo para incluir el desarrollo económico sino el desarrollo humano.

Igualmente, si se analizan iniciativas como la UNASUR y CELAC, se observa como uno de sus objetivos iniciales es el fortalecimiento de la concertación y el diálogo político regional, así como la actuación conjunta en el plano internacional. Ejemplos de diálogo y concertación son la Cumbres CELAC – UE o CELAC – China, así como las cumbres UNASUR – África y UNASUR – Países Árabes, que se pueden describir como casos de interregionalismo. Estos son mecanismos que pueden ayudar incrementar el margen de maniobra propia de los países latinoamericanos. La actuación conjunta en cambio se refiere a la posición conjunta de los países de la región en instituciones internacionales, es decir, votos convergentes en las Naciones Unidas o la OMC. Aunque en este aspecto se ha avanzado menos, si se lograrán acordar un número, aunque sea limitado, de temas en los cuales la región actuase de forma conjunta, su margen de maniobra también se ampliaría.

Si se considera el argumento de la integración (o más propiamente el regionalismo) como un mecanismo de gobernanza regional, se observa, por ejemplo, como en la UNASUR se ha creado un Consejo Suramericano de Salud, que ha realizado avances importantes en áreas como la creación de un banco de medicamentos. El Consejo Suramericano de Planificación (COSIPLAN) ha impulsado la mejora de infraestructura regional a través del IIRSA, lo que es una forma de promover bienes públicos regionales.

Esto permite argumentar que las razones para impulsar la integración en América Latina son diversas y que, en consecuencia, pensar en singular la integración latinoamericana es un enfoque equivocado. Existen razones económicas, políticas y sociales que impulsan a los países a fomentar iniciativas de integración. De allí, la naturaleza multidimensional de la integración, un aspecto que se analiza en detalle en los trabajos del GT2 del GRIDALE.

La integración: ¿Para quién?

Es igualmente importante discutir para quién funciona la integración. Esta es una vieja pregunta en los estudios de la integración regional que remonta a François Perroux, quien la formuló en un artículo clásico publicado en 1966. La importancia de plantear y responder esta preguntar fue enfatizada por Giovanni Molano, Daniele Benzi y Miriam Saraiva en la segunda reunión virtual del GT. Perroux no preguntaba para quién era la integración sino a quién beneficiaba la integración. Su respuesta dependía de la respuesta que se deba a una pregunta previa que él formulaba: ¿Cómo opera la integración? A esta pregunta respondía, y se hace una verdadera síntesis de su argumento, que la integración operaba o fuese a través de los mecanismos de mercado o través de la combinación del mercado con la acción de Estado. Esto determinaba a quien favorecía la integración. Si la integración funcionaba en base a mecanismos de mercado sólo favorecía a los actores económicos involucrados en el intercambio comercial, pero si la integración funcionaba con a base a la acción conjunta de Estado – mercado la integración sería para la sociedad en su conjunto. Tras la pregunta de para quien es la integración está la idea de actores y la forma como la acción política de estos se asocia con las motivaciones de la integración. Miriam Saraiva lo señaló en la segunda reunión virtual cuando afirmó que se puede hablar de motivaciones pensando en el Estado, un gobierno o en elites, y en consecuencia las motivaciones no son uniformes o monolíticas y que pueden existir posiciones contrapuestas.

En el fondo esta discusión nos remite a la cuestión de la integración como un proceso político, como una arena política en la cual los diferentes actores tratan de hacer valer sus intereses y visiones sobre las motivaciones, forma y estrategia a seguir en un proceso regional. En el enfoque racionalista de Moravcsik se describe este proceso como la formación de las preferencias nacionales, una etapa en la que los actores agregan sus intereses y determinan las posiciones de un Estado. Este enfoque, aunque valioso, tiene el problema que sólo incluye en el proceso de formación de preferencia a los actores del sector productivo, en particular aquellos con actividades crecientemente internacionalizadas. Los actores de la sociedad civil, los actores transgubernamentales o incluso las regiones subnacionales no entran en el marco explicativo de Moravcsik. Si se amplía su marco explicativo para incluir la diversidad de actores que participan (o que se excluyen) en un proceso de formación de preferencias, se lograr determinar con más precisión por qué las motivaciones varían, o por qué la integración toma un modelo económico en particular o adopta cierta estructura institucional. Vista las cosas de esta forma, se puede argumentar que es la acción de los actores en la arena política de la integración la que va a determinar las preferencias nacionales y, en consecuencia, a favor de quien va a funcionar la integración.

Integración e institucionalidad

Otro tema que ha sido objeto de consideración ha sido qué tipo de institucionalidad requiere la integración en América Latina, que tipo de institucionalidad se adapta a la realidad histórica, cultural, política y económica de los países latinoamericanos. El problema en este tema es el peso de la experiencia europea que, a pesar de sus dificultades actuales, ha sido un proceso que se ha visto como un espejo que América Latina tiene que mirar. Ello plantea el tema de la aplicación de un modelo institucional supranacional en nuestra región y este es un asunto polémico, pues existen riesgos en el trasplante acrítico de la experiencia supranacional europea a América Latina, como lo evidencia la experiencia de la Comunidad Andina.

Esto tiene un dimensión jurídica y política. Como señala Silvana Insignares, se debe discutir la fundamentación jurídica que debe tener el proceso de integración latinoamericano y cuáles serían las bases jurídico-políticas en las que debe reposar el modelo regional. Insignares propone la habilitación constitucional de los Estados miembros, para facilitar el entendimiento del fenómeno comunitario y supranacional como pilares de la construcción del proceso de integración regional y de esta manera lograr un avance real entre el querer soberano y el interés de la integración. En este sentido, el debate jurídico debe centrarse entre otros en cómo debe operar en la práctica la cesión de competencias de los Estados a las instituciones supranacionales. Para Insignares, en América Latina se han generado procesos fragmentados e inacabados a pesar del papel que ha cumplido el derecho internacional en la coordinación y análisis de las relaciones entre los Estados y las distintas organizaciones internacionales promotoras de la integración. Las características propias del derecho de la integración continúan generando problemas de aplicación, que los Estados han intentado resolver a partir de la incorporación de estas normas del derecho comunitario en el ordenamiento nacional de cada Estado para otorgarle validez y carácter vinculante, generando problemas de autonomía inherente al ordenamiento jurídico comunitario.

Ahora bien, aunque en el plano jurídico-normativo la supranacionalidad parezca muy lógica y racional, desde el punto de vista política, la cesión o delegación de soberanía a entes supranacionales tiene implicancias significativas en la soberanía de los Estados, y esto es particularmente sensible en una región donde la idea de soberanía sigue siendo de gran valor para las élites económicas y políticas. A esto se debe agregar el hecho de que otras experiencias de integración como la Asociación de Estados del Sureste de Asia (ASEAN) o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) han establecido arreglos institucionales de tipo intergubernamental y avanzan de forma exitosa en sus metas integradoras.

Como se trata de un tema polémico, la cuestión de la supranacionalidad ha generado posiciones diversas en las discusiones del GT. Giovanni Molano, por ejemplo, ha señalado que supranacionalidad ha sido más una excepción que una constante en los procesos regionales. Esta posición es compartida por otros miembros del GT como José Briceño Ruiz. En cambio, Edgar Vieira considera que la supranacionalidad si es aplicable a América Latina y que sería el mecanismo más eficiente para resolver el problema de la ineficiencia de las instituciones intergubernamentales, que describen como asociadas a la soberanía nacional y los intereses de los Estados y no a la búsqueda de objetivos regionales. Marco Romero, por su parte, plantea que se debe dejar tratar el tema supranacionalidad e intergubernamentalismo como un binario que se contradicen.

Obviamente, el tema institucional (y en particular la supranacionalidad) es uno de más complejos a tratar cuando se analiza la integración regional en América Latina. Una cosa que debe ser dejada en claro es que la supranacionalidad, sea normativa o decisional no existe de forma pura ni siquiera en la UE. La institucionalidad europea se basa en un equilibrio entre instancias supranacionales como la Corte Europea de Justicia y la Comisión e instancias intergubernamentales como el Consejo. El Parlamento también desempeña un papel importante en este proceso. El proceso legislativo de creación de normas es un ejemplo de esto, pues en él participa la Comisión, que tiene la iniciativa, el Parlamento y el Consejo, sin cuya aprobación no puede aprobarse. Este no sólo el caso de Europa, pues como señaló Verónica Jaime en la tercera reunión virtual del Grupo, es errado describir al SICA como supranacional porque dentro de su estructura institucional apenas la Corte Centroamericana de Justicia tiene atributos supranacionales. María Mercedes Prado también destaca la importancia de lo intergubernamental en la CAN.

En consecuencia, más que insistir en el carácter binario de la supranacionalidad y el intergubernamentalismo. El Mercosur es un caso de intergubernamentalismo y desde hace años vive grandes dificultades; la CAN tiene una fuerte dimensión supranacional y tiene una crisis no menor que el Mercosur. Entonces, es problema debe ir más allá de la dicotomía supranacional vs. intergubernamental. Lo que se destacar es la necesidad de crear instituciones eficientes que permitan gestionar de forma eficiente los instrumentos creados para impulsar la integración regional o para resolver los conflictos que siempre surgen debido a una creciente interdependencia regional. Estas instituciones pueden algunas tener un carácter intergubernamental, otras supranacional, pero lo que deben es reflejar un compromiso político de los Estados y los demás actores que participan en un proceso de integración.

II. Nuevo marco teórico para la integración

Un hecho es incontrovertible: la teoría de la integración nació y se desarrolló para explicar el proceso que se inicia en el viejo continente en 1951 con la creación de la Comunidad del Carbón y el Acero (CECA) en 1951. El neo-funcionalismo y el intergubernamentalismo surgen para explicar el proceso europeo. La teoría vineriana sobre las uniones aduaneras o las propuestas de Bela Balassa de la integración como un proceso gradual y por etapas, tienen como referencia a la integración europea. Nuevos enfoques como el liberalismo intergubernamental, la gobernanza multinivel o el institucionalismo también emergieron para analizar la integración europea.

Muchas de estas teorías han sido usadas para evaluar los procesos de integración regional en América Latina. Y esto ha planteado un debate, que también existe en otras regiones del mundo, sobre si la teoría europea puede aplicarse de manera descontextualizada en otras regiones. Este es de hecho uno de los temas centrales del regionalismo comparado, una nueva rama en el estudio de los procesos que ha adquirido gran fuerza en los años recientes.

Por ello, es importante discutir el marco teórico del regionalismo latinoamericano. En primer lugar, se debe señalar que en América Latina ha habido una reflexión teórica propia sobre el regionalismo y la integración regional. Este es el caso de la escuela estructuralista de la CEPAL en el ámbito económico. Como ocurre con sus ideas sobre el desarrollo económico, el pensamiento cepalista sobre la integración ha evolucionado desde las propuestas de una integración al servicio de la industrialización de los años cincuenta al regionalismo abierto de los años noventa. Los planteamientos sobre autonomía de Helio Jaguaribe y Juan Carlos Puig son otro ejemplo de una reflexión propia sobre la dimensión política de la integración. Se es consciente que aspectos de estas teorías han sido objeto de intensos debates y cuestionamiento, pero ello no desmerita el valor explicativo de muchos de sus aportes. Por ello, la construcción de un marco teórico supone considerar y debatir la relevancia de las contribuciones latinoamericanas. Seguir desconociendo las conceptualizaciones latinoamericanas sobre los procesos latinoamericanos de integración regional es continuar fortaleciendo la inercia del eurocentrismo en la comprensión y explicación del regionalismo en el mundo.

Un tema crucial en este aspecto ha sido planteado en la segunda reunión virtual del GT, y que Molano describió como una construcción de una teoría de la integración sin adjetivos. Como punto de partida es conveniente superar el supuesto (aceptado consciente o inconscientemente) de que «teoría de la integración» es sinónimo o se asimila a «teoría de la integración europea». En otras palabras, parece que cuando se usa la teoría de la integración (sin adjetivo) se está refiriendo a la teoría de la integración europea. Y eso se debe superar, una teoría de la integración sin adjetivos debe abarcar cualquier conocimiento generado para explicar los procesos de integración existentes en el mundo, en Europa y más allá de ella.

El segundo asunto es: ¿qué hacer con la teoría europea? En realidad, el eurocentrismo (o UE-centrismo como señala Amitav Acharya) es un problema serio que tiene enfrentarse. La reflexión teórica en las Ciencias Sociales tiene un contexto: histórico, social e incluso personal del autor. No tomar en cuenta ese contexto y tratar de trasplantar un marco interpretativo y analítico a otras regiones puede conducir a equívocos. Incluso, Ernst Haas y Philippe Schmitter, los padres del neofuncionalismo, reconocieron en un artículo publicado en 1967 las dificultades de aplicar su enfoque al caso latinoamericano. Habría entonces que establecer algunos criterios para usar la teoría europea. Uno de ellos contextualizar los enfoques europeos al aplicarlos a América Latina. Otro es considerar el grado de abstracción de algunas categorías, que permitirían que su aplicación fuera posible más allá de un caso en particular. Otra podría ser distinguir entre los aspectos normativos y explicativos de una teoría. Otro más, quizás podría ser que, mediante el conocimiento crítico de las conceptualizaciones latinoamericanas sobre el regionalismo, se contribuye a revelar el parroquialismo (o para decirlo de forma más elaborada «el problema de n=1») de las teorías europeas sobre integración regional.

Un tercer aspecto que debe considerarse es lo que Fredrik Söderbaum describe como «eurocentrismo inverso», es decir, considerar a la integración europea como un «anti-modelo». Europa occidental tiene una larga experiencia de integración regional, y aunque no es correcto intentar replicarla de manera acrítica y descontextualizada, si puede ser un laboratorio para realizar comparaciones sobre la forma como funcionan los procesos económicos en un bloque regional, su dimensión institucional y la cuestión del liderazgo.

Tampoco se trata de crear una «teoría latinoamericana para explicar exclusivamente los procesos latinoamericanos», pues ello nos puede conducir a un provincialismo tan nocivo como el etnocentrismo. Eso se relaciona con la idea de una teoría de la integración sin adjetivos. La integración regional (y el regionalismo en general) es un proceso global, cada vez más universal y muchas regiones del Sur Global también han impulsado procesos de integración. La cuestión es entonces como los aportes latinoamericanos también pueden ayudar a explicar ese fenómeno global. Algunos puntos de encuentro se pueden observar: como en América Latina, en el sureste de Asia el tema del desarrollo es importante; en África algunas coincidencias pueden observarse, como el uso de los bloques regionales como instancia para resolver crisis internas.

Un elemento que se debe incorporar en la construcción de un marco teórico de la integración es el análisis histórico, pues como señaló Giovanni Molano en la segunda reunión virtual del GT, este tipo de estudios históricos permite ver las regularidades del fenómeno de la integración en América Latina. Por ejemplo, como plantea Molano, el análisis histórico permite visualizar como las categorías desarrollo y autonomía han sido modificadas o han sufrido variaciones en su contenido a lo largo del tiempo. Esto permitiría evidenciar las regularidades y las variaciones que se observen en la búsqueda de autonomía y de desarrollo en el marco de los procesos de integración latinoamericanos. Daniel Benzi y Leiza Brumat coinciden en destacar la importancia de esta dimensión histórica, y Brumat incluso añade la cuestión identitaria como elemento a ser considerado.

Daniele Benzi, recomienda también prudencia al abordar el tema de la construcción de un marco teórico. Para él, ante la nueva realidad global y en particular, frente a la crisis de algunos procesos regionales, no hay consenso sobre cuáles son los escenarios actuales influyen en los debates teóricos. Por ello, Benzi propone la prudencia y recomienda no hablar de un «marco teórico» en singular sino de «marcos teóricos» en plural al abordar el tema de la integración regional en América Latina.

Una propuesta que se ha planteada en las discusiones en las reuniones virtuales del GT es si es más bien conveniente formular conceptos. El argumento es que construir una teoría no es una tarea fácil, en cambio elaborar conceptos lo es un poco más. Esto fue expresamente planteado por Miriam Saraiva en la segunda reunión virtual el GT y respaldado por Giovanni Molano. La cuestión que se plantea entonces, y es algo que debe ser discutido en el GT, es cuáles son esos conceptos que se deben construir o profundizar. Autonomía y desarrollo son dos de ellos. Rita Giacalone coincide en que se debe trabajar con conceptos, pero plantea que es así como ha cambiado los modelos, los actores, el entorno y el contexto, también necesario actualizar los conceptos de desarrollo y autonomía. Por ejemplo, existe un consenso en cuanto a la necesidad de un desarrollo económico en el Sur global, pero se trata de un desarrollo económico con ciertos elementos que no se planteaban en los años cincuenta, por ejemplo, desarrollo con redistribución de la riqueza, inclusión o sostenibilidad ambiental, etc.