| ESPECIAL GRIDALE

Keywords

Gobernabilidad mundial
Gobernanza multinivel
América Latina

Abstract

Las actividades del Grupo 3 se encuadran en los objetivos centrales del GRIDALE (Grupo de Reflexión sobre integración y desarrollo en América Latina y Europa), según lo expresado en el Documento Constitutivo: en ese sentido, a través del trabajo de esta Red se apunta a recuperar los propósitos asociativos y mancomunados de la integración, adaptándolos a las condiciones del siglo XXI, trabajando en pos del logro de las metas de desarrollo sostenible requeridas por el planeta para superar concepciones y miradas nacionales que limitan tales propósitos.

N.° 6 (Abril-Junio de 2018)
Agosto de 2018
47-72

Free Access

I. Introducción

Las actividades del Grupo 3 se encuadran en los objetivos centrales del GRIDALE (Grupo de Reflexión sobre integración y desarrollo en América Latina y Europa), según lo expresado en el Documento Constitutivo: en ese sentido, a través del trabajo de esta Red se apunta a recuperar los propósitos asociativos y mancomunados de la integración, adaptándolos a las condiciones del siglo XXI, trabajando en pos del logro de las metas de desarrollo sostenible requeridas por el planeta para superar concepciones y miradas nacionales que limitan tales propósitos. A esos fines, los académicos nucleados en torno al GRIDALE buscarán generar un conjunto de reflexiones que permitan a gobiernos, grupos políticos, ONG y organismos intergubernamentales superar la desnaturalización y el estancamiento de los procesos de integración, identificando metas de desarrollo factibles y compatibles con distintos modelos vigentes en los países de América Latina y el Caribe (ALC) (GRIDALE, 2017).

El presente lnforme refiere a las actividades desarrolladas en el marco de los dos SubGrupos que integran el Grupo 3, esto es el Subgrupo «Mejora de la gobernabilidad mundial» y el SubGrupo «Profundización de la gobernanza multinivel en ALC». En primer lugar, se presentan algunas consideraciones teóricas en torno a tópicos centrales que refieren a este Grupo, esto es la evolución de la conceptualización de gobernanza en diferentes niveles que abarcan desde el plano subnacional al global. En segundo lugar, se reportan las dinámicas y metodología de trabajo que se definieron para cada SubGrupo, incluidas las agendas consensuadas en torno a los temas que se abordarían en cada SubGrupo. En tercer lugar, se sistematizan los principales hallazgos y resultados de los procesos de reflexión colectiva, haciendo mención de los aportes específicos más significativos vertidos por los colegas en torno a las líneas de trabajo establecidas. Finalmente se efectúa una posible proyección a futuro para la futura tarea académica del Grupo 3 y sus dos SubGrupos.

II. Introduciendo algunas consideraciones teórico-conceptuales

En primer lugar, como forma de contextualizar las actividades del Grupo 3 cabe una revisión teórica del concepto de gobernanza y su evolución reciente. Sin la pretensión de absoluta exhaustividad respecto a conceptos sobre los que existe una literatura sumamente extensa, el presente esbozo de sistematización representa un recorrido por algunos hitos conceptuales que resultan de relevancia para las tareas de este Grupo con sus dos SubGrupos específicos. Procurando dar cuenta de los objetivos del GRIDALE, este recorrido conceptual expresamente toma cuenta del énfasis que esta Red pone en aspectos ligados a la integración regional y la promoción del desarrollo sostenible. 

En ese sentido, respecto a las nociones de gobernanza es posible diferenciar una evolución que incluye diversos modelos interpretativos, que además fueron aplicados en diversos niveles desde la dimensión territorial (subnacional) a la arena global, pasando por los Estados nacionales y su articulación en los esquemas de integración regional. Precisamente ese abordaje en diferentes lógicas multinivel lo que lo hace interesante para las diferentes problemáticas discutidas en los dos Subgrupos del Grupo 3, que presentan aristas particulares según el nivel que se analice. Mientras que uno de los SubGrupos se concentra en aspectos a la mejora de la gobernabilidad mundial, el otro SubGrupo aborda los desafíos propios de la profundización de la gobernanza multinivel en la región latinoamericana, lo que incluye expresamente el nivel subnacional y los procesos transfronterizos, así como fenómenos que desarrollan un correlato y una dialéctica particulares vís a vís con el ámbito estatal, tales como por ejemplo la paradiplomacia. Esto implica una integración por regiones y ciudades, concebida más de lo global a lo local. 

II.1. Abordando el nivel subnacional/territorial de la gobernanza

Teniendo en cuenta que en sus orígenes el enfoque de gobernanza abrevaba de la economía institucional y de la escuela de la regulación, es evidente que estuvo fuertemente asociado con el mercado, apuntando a optimizar los procesos de regulación e intervención pública, al tiempo de facilitar la toma de decisiones del resto de los actores sociales. Progresivamente el concepto evolucionó dentro de disciplinas como la ciencia política y la administración, focalizando formas relacionales organizadas en lógica horizontal. En ese contexto, los análisis apuntaron a desarrollar una gestión de tenor más inclusivo, que permitiera a diversos agentes sociales asumir responsabilidades, en contraposición a los modelos más tradicionales-burocráticos y caracterizados por la imposición. Dada su naturaleza polisémica, el concepto de gobernanza fue incorporado por corrientes teóricas tan diversas como la nueva gerencia pública de la nueva derecha, el neo- institucionalismo o el universalismo comunitario de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales (Farinós Dasi, 2008, p. 12 y ss.).

Desde una perspectiva territorial, el concepto de gobernanza ganó creciente importancia en el ámbito de las ciencias sociales: en particular se subrayó su esencia democrática, ya que incluía mecanismos de concertación, participación y de compromisos de la sociedad civil. Respecto a ese punto, fue Renate Mayntz (2000) quien enfatizó la capacidad generada en el territorio para administrar los asuntos públicos a partir del compromiso conjunto y cooperativo de los actores institucionales y económicos de esos ámbitos. En ese sentido, tomando la díada gobierno gobernanza, puede decirse que el concepto de gobernanza representa un cambio respecto a la forma en que el propio Estado ejerce su legitimidad. Mientras que con la noción de gobierno se hace alusión a la presencia del poder del Estado articulado en un sistema de relaciones jerárquicas con vínculos burocráticos entre sí, la gobernanza refiere a un sistema de relaciones más amplio que abarca expresamente a otros actores no tradicionales del ámbito político. En consecuencia, representa un modelo alternativo e innovador de gestión de los asuntos públicos (Carmona, 2006; Farinós Dasi, 2008, p. 12 y ss.). La interacción y la cooperación devendrían en la piedra angular de la vinculación de los actores y niveles de gobierno. Estas dinámicas novedosas crearían nuevos marcos institucionales, formales e informales dentro de los distintos espacios territoriales. Esto determinaría un nuevo marco de ordenamiento legal, pero por sobre todo permitiría la generación de redes y espacios de participación pública, donde junto a los elementos formales pesarían fuertemente los vínculos gestados a partir de la creación de confianza y el conocimiento de los participantes (Kooiman, 2003; Moncayo, 2002).

En virtud de lo anterior, se entiende que la gobernanza constituiría un marco donde podrían surgir y ser aplicadas formas de planificación y gestión de dinámicas territoriales innovadoras y compartidas, apoyadas por múltiples actores con mecanismos de coordinación, que comparten objetivos consensuados y que asumen responsabilidades de cara al logro de los mismos. Esto determinaría en teoría un mejor posicionamiento frente a la meta del desarrollo sostenible en los territorios en el nivel subnacional. Por otra parte, algunos análisis apostaron a esta categoría para redimensionar conceptual y fácticamente la relación de frontera, señalando la necesidad de que los gobiernos centrales abrieran nuevas posibilidades a los gobiernos subnacionales inmersos en una relación transfronteriza, para legitimar y potenciar precisamente su gobernabilidad y gobernanza. Como ejemplo pueden mencionarse aquí los estudios sobre desarrollo local y desarrollo transfronterizo en Uruguay, que apuntan a subrayar la necesidad de convergencia de la gobernanza local y la gobernanza transfronteriza en función de la idea de región, a fin de superar restricciones institucionales y de representación de intereses. Dejando atrás las limitaciones de una conceptualización autoreferenciada de desarrollo local endógeno (panacea de los años setenta y ochenta), en el debate y en la práctica se avanzó conformando regiones donde se comparten determinadas claves comunes que generan una arquitectura nueva de territorio, tanto dentro de los límites del Estado como en el espacio supranacional y en una escala subnacional. En consecuencia, se plantea la categoría de desarrollo regional transfronterizo y su potencialidad en términos de gobernanza (Magri, 2016), lo que puede ser visto en vinculación con la paradiplomacia transfronteriza.

II.2. Más allá de las fronteras estatales: la gobernanza global

A nivel del sistema internacional el aceleramiento de la globalización a partir de la década de los setenta y ochenta generó respuestas de diversos tenores dados sus impactos como fuerza reestructurante de dicho sistema. En ese sentido, para algunos autores se estaría frente a una sociedad internacional nueva y sumamente diferente de la surgida de fenómenos anteriores como la mundialización que implicaría procesos de larga duración en términos históricos y que también diferiría de otros periodos propios del siglo XX como el incremento de la interdependencia compleja. En particular destacan aquí la instantaneidad y la ubicuidad como fenómenos esenciales de la globalización, con la superación de la concepción del tiempo y el espacio que rigieran los procesos de mundialización (Del Arenal, 2008). Concretamente se trataría de un punto de «discontinuidad histórica» (Castells, 1997, p. 94).

A nivel teórico, en el marco de una discusión más general dentro de la disciplina de las relaciones internacionales que marcó la década de los noventa – donde las corrientes neoliberales, neoinstitucionalistas y constructivistas ganaban cada vez mayor relevancia frente a los postulados del realismo clásico y del neorrealismo -, se reflexionó en forma creciente acerca de aspectos como cooperación, cuestiones institucionales, así como el rol de normas e ideas en el surgimiento de identidades colectivas (Wendt, 1992; Wendt, 1994). Sumado a nuevos aportes desde las teorías ya establecidas (integración regional, regímenes internacionales) se plantearía una nueva discusión en torno al concepto de gobernanza global. Dicho debate se concentraría en la relación existente entre las posibilidades aún disponibles para el ejercicio de la política en el ámbito de los Estados nacionales y las oportunidades de la concertación internacional de cara a los nuevos desafíos globales. A manera de un indicador, en su revisión de la aplicación del concepto de gobernanza en la disciplina de las relaciones internacionales José Briceño (2015, p. 168 y ss.) señala el uso generalizado de esta categoría en particular a partir del libro Governance without government: order and change in world politics, de James Rosenau y Otto-Ernst Czempiel (1992).

Desde aquel momento en la literatura surgida en especial en el hemisferio Norte al discutirse el tópico de la gobernanza se enfatizarían especialmente las posibilidades de cooperación en una economía crecientemente internacionalizada, donde la política era concebida paulatinamente como policéntrica (Hirst & Thompson, 1999a). Al mismo tiempo, se subrayaría la capacidad exclusiva del Estado de legitimar acuerdos (bargains) tanto «hacia arriba» en su carácter de representante de la población de un determinado territorio, como «hacia abajo» en correspondencia con su legítima base de poder constitucional (Hirst & Thompson, 1996). En general, la discusión en torno a la gobernanza global se caracterizaría por su pluralidad teórica cruzada por diversas corrientes argumentativas (Mürle, 1998). Su carácter polisémico le permitiría ser adoptado como un marco conceptual para una serie diversa de investigaciones, lo que a su vez determinaría serias dificultades para establecer una definición acabada del concepto.

Sin embargo, por sus connotaciones más allá del debate teórico y por su proyección políticodiplomática, es interesante hacer referencia a la conceptualización desarrollada a mediados de la década de los noventa por la llamada Comission on Global Governance de las Naciones Unidas:

«Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and co-operative action can be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest. (…) At the global level, governance has been viewed primarily as intergovernmental relationships, but it must now be understood as also involving non-governmental organizations (NGO), citizens’ movements, multinational corporations, and the global capital market. Interacting with these are global mass media of dramatically enlarged influence» (Cgg, 1995).

Desde una perspectiva cercana a la preocupación por la gobernabilidad mundial, la noción de gobernanza global implicaba para autores como Dirk Messner y Franz Nuscheler, en primer término, un modelo contrastante con concepciones hegemónicas del orden mundial. En segunda instancia, esta categoría era vinculada con el predominio del derecho internacional y la puesta en práctica de una ética de responsabilidad global. En tercer lugar, se entendía que el concepto apuntaba más allá de la mera definición de condiciones marco y de la regulación de diferentes áreas de política. Para estos autores era especialmente relevante el énfasis en las formas cooperativas en la búsqueda de consensos y en la toma de decisiones, así como el carácter procesual de la política (Messner & Nuscheler, 1996). En comparación con los usos idiomáticos anglosajones, se subrayaba que el concepto «governance» o «gobernanza» se implicaba tanto la acción como la forma de ejercicio del gobierno, del control o direccionamiento de los procesos. En oposición al ejercicio de gobernar por parte de gobiernos, la categoría gobernanza implicaría la existencia de reglas, sin definir a priori un determinado agente que ejecute la acción del caso (Mürle, 1998). 

Por una parte, la discusión de la gobernanza se asociaba a cuestiones relativas a nuevos formatos de participación o incidencia en la definición de políticas o estrategias de negociación: dado que grado de interdependencia mundial, un espectro ampliado de actores procuraba influir en foros internacionales o regionales, a la vez que la política exterior de numerosos países ya no se concebía como un espacio de interés exclusivo para gobiernos, sino también para sus ciudadanos. Esto podría determinar un mayor grado de sensibilización e información de la opinión pública pero también los riegos de fragmentación de una «diplomacia paralela» (Ardila, 2009). Asimismo, se hacía especial referencia a la posible complementariedad entre diferentes niveles en la práctica de la gobernanza global. Aun cuando se enfatizara principalmente la reforma del sistema de las Naciones Unidas, otros componentes como los regímenes internacionales jugarían un rol esencial en la definición de una nueva arquitectura global. Desde esta perspectiva se postulaba además que esta última debiera basarse a su vez en los así llamados «núcleos regionales», tales como la Unión Europea (UE) (Messner & Nuscheler, 1996). En efecto, algunos autores señalaban que las estructuras de gobernanza global habían logrado consolidarse especialmente dentro de la así llamada Tríada (Rüland, 2000a). Ligado a esto se planteaba la creciente demanda internacional de bienes públicos tales como seguridad y estabilidad en un contexto de avanzada globalización, resultando claro que el sistema internacional enfrentaba un déficit institucional, así como un fenómeno de subdireccionamiento. Según algunas visiones, el «principio de subsidiaridad» (Knight, 2000) podría proporcionar una respuesta posible a los nuevos problemas globales, dado que: (…) «there is probably no single level of jurisdiction that is appropriate of all types of governance at the international level. A multilevel approach is desirable, with the choice subordinate to the specific nature of policy issue» (Guerrieri & Falautano, 2000). En consecuencia, en la discusión sobre el nuevo orden global, los Estados eran concebidos como una instancia estratégica dentro de un sistema de niveles múltiples, que se complementarían en el ejercicio de la gobernanza de acuerdos a criterios funcionales (Cerny, 1999) y que serían acompañados por una serie de nuevos actores tales como organizaciones no-gubernamentales, movimientos sociales o mercados de capital globales. En un mundo globalizado, el Estado vincularía el nivel subnacional con el supranacional y se constituiría el pilar fundamental de la arquitectura de la gobernanza global, aun cuando perdiera relativamente capacidad de acción (Messner & Nuscheler, 1999).

Progresivamente la profundización del debate permitió interpretaciones que introducían matices y contrastaciones también desde otros posicionamientos y otras geografías. Así, abordajes desde América Latina como el de José Briceño (2015) subrayan que el enfoque de la gobernanza constituiría una respuesta a corrientes teóricas como el keynesianismo o, en el caso de la economía del desarrollo, a la propuesta de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina) impulsada por Raúl Prebisch, así como a otras formas de planificación económica. A su vez, la noción de gobernanza estimuló críticas en diversos planos. Referido a este punto Briceño enfatiza aquellas que asimilan el enfoque de gobernanza a una propuesta asociada al neo-liberalismo (Boaventura de Santos, 2005) y su eventual instrumentalización como herramienta de transformación política (Hufty, 2007). A esto se suma los cuestionamientos a lo que se considera una inadecuada visión multi-céntrica del mundo, así como sus limitaciones para explicar los procesos de configuración de la gobernanza (Sending & Neuman, 2006), determinadas entre otras cosas por su fijación en un enfoque de suma cero en el análisis de la capacidad de acción del Estado (Briceño, 2015, p.169). 

II.3. Gobernanza y sus vínculos con el regionalismo y el interregionalismo

Desde una perspectiva que superaba las fronteras de los Estados nación la conceptualización de la gobernanza fue aplicada (y discutida) vinculando el nivel de integración regional y el rol del regionalismo en la nueva arquitectura global. Desde la ya citada Comission on Global Governance se partía de la premisa de que a causa de las interacciones existentes entre el nivel regional y el multilateral, la integración regional no podía ser considerada en forma aislada de las instituciones globales (Commission On Global Governance, 1995). Por ello, se visualizaba al elemento regional como un aporte decisivo para la adaptación de los Estados territoriales a las nuevas realidades del contexto mundial y a las necesidades de un nuevo orden (Schirm, 1999). Aunque en algunos casos el Estado resignara parte de su autonomía de decisión a favor de las estructuras regionales, se suponía que ganaría mayor capacidad de acción frente a los desafíos de la globalización. De esa forma, el regionalismo no reemplazaba al Estado territorial, sino que lo confirmaba en su ámbito de decisión primigenio. De esa forma, en interpretaciones de esa década tan particular de los noventa, se consideraba que el regionalismo se transformaba en elemento constitutivo del nuevo orden global, asumiendo la intermediación entre la estandarización forzada por la globalización y la creciente diferenciación y fragmentación estatal, lo que determinaría el surgimiento de un «régimen mixto» (Link, 1998). 

Para algunos analistas, solamente las alianzas regionales del tipo de la UE, el TLCAN, el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) estaban en condiciones de inducir una re-regulación de la economía mundial: bloques comerciales competidores podrían superar problemas relativos al free-riding y negociar reglas de juego aceptables para todas las partes. Concretamente, el camino hacia los bloques comerciales implicaba para algunos un acercamiento a la posibilidad del «global economic governance» (Wiesenthal, 1999). En este contexto se planteaba el interrogante acerca del tipo de interrelación y dinámica entre el nivel regional y el multilateral, cuestión que para algunos expertos era de carácter histórico y empírico (Bouzas, 1996).

En forma genérica existía en el debate cierto nivel de consenso respecto a que se estaba frente a un nuevo tipo de regionalismo, con características diferentes al que se diera en el contexto de la Guerra Fría y la bipolaridad. En especial se enfatizaban elementos asociados al modelo económico propio del nuevo regionalismo, asociado a una mayor apertura comercial que dejaba atrás el modelo de corte más proteccionista que había caracterizado a las propuestas integracionistas de la segunda mitad del siglo XX, aunque se señalaban las características diferenciales que asumían las distintas propuestas regionales (Hettne, 2002). Como señala Isabel Clemente (2016, p. 75), es en el surgimiento de este «regionalismo abierto» donde se hace manifiesta la convergencia entre globalización y regionalismo, que en América Latina conlleva la ruptura con las modalidades de integración de las décadas cincuenta y sesenta, a la vez que se asocia a las estrategias de inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial. 

A partir de las crisis coincidentes con el cambio de milenio y los cambios de gobierno, también la evolución del regionalismo en América Latina se ve afectada, con lo que algunos autores señalan un viraje hacia un «regionalismo estratégico» (Briceño, 2006; Sanahuja, 2007 y 2009; Guerra Borges, 2009; Bizzozero, 2009; Bizzozero, 2011a, 2011b), asociado al agotamiento de la estrategia anterior. A esto se sumarán categorizaciones como las de «regionalismo postliberal» (Tussie, 2009) o «regionalismo posthegemónico» (Riggirozzi, 2012), para denominar la proliferación de nuevas iniciativas superpuestas con las ya existentes, con implicancias en términos de configuración de la gobernanza regional y donde las interpretaciones difieren en cuanto a sus eventuales aportes a la consolidación de la misma y su vinculación con la promoción del desarrollo sostenible (Sanahuja, 2009; Nolte, 2014; Garzón, 2015; Giacalone, 2015; Clemente, 2016; Stuhldreher, 2017). 

Por su parte, en una conceptualización algo diferente Baldwin (2011) denomina a la etapa siguiente al «regionalismo abierto» como «regionalismo del siglo XXI», enfatizando ya no tanto la disminución de la protección arancelaria, sino el impacto de las nuevas tecnologías en la estructuración de los procesos productivos a escala global. Por su parte, Bouzas (2017) subraya que lo esencial a remarcar sería más bien la estrategia comercial de Estados Unidos a partir de la década de los ochenta: a través de una estrategia ecléctica el énfasis habría transitado del multilateralismo a la incorporación del regionalismo dentro del menú de opciones, sin constituirse en un sustituto de su accionar en el plano multilateral, sino un complemento. Es a este fenómeno que Bouzas denomina «regionalismo estratégico», que constituiría una suerte de «template» de compromisos que interesaban a la diplomacia comercial estadounidense. 

Las discusiones actuales denotan que el regionalismo en sus diferentes acepciones y constelaciones de Estados constituye un elemento central de gobernanza: la publicación reciente del Handbook of South American Governance (Riggirozzi & Wylde, 2018) refiere expresamente a la vinculación con la problemática del desarrollo y considerando las diferentes improntas teóricas que siguen marcando la práctica de la gobernanza en los distintos esquemas regionales de América del Sur. La institucionalidad definida y la constelación de actores devienen asimismo en aspectos centrales de los diversos procesos de gobernanza regional.

Continuando con la evolución del debate, puede decirse que de forma paralela al debate acerca del regionalismo, y en parte como una prolongación del mismo, con el cambio de milenio se registró un interés creciente por el fenómeno cercano del interregionalismo, al que también se le atribuyó un rol importante en la concreción de la arquitectura de la gobernanza global. Mientras que se remarcaba que los foros interregionales podían contribuir a la institucionalización de las relaciones internacionales (Rüland, 1996), se explicitaba que las relaciones interregionales podían conllevar en sí mismas tanto un alto grado de conflictividad como un potencial de cooperación significativo. Dado el alto grado de interdependencia del mundo actual, ambos fenómenos rara vez quedarían dentro del marco nacional o incluso regional, sino que ambos podían tener efectos de derrame que se extendieran a través de las regiones y llegaran a la arena internacional. Una porción importante de la literatura del hemisferio Norte subrayaba la necesidad de buscar vías que favorezcan las relaciones cooperativas entre los bloques, así como la integración de los foros transregionales en los procesos de adaptación del aún frágil nuevo orden internacional. Al mismo tiempo se expresaba la preocupación respecto a posibles violaciones de los principios que puedan afectar la integridad del sistema multilateral de comercio. En consecuencia, el análisis de la dinámica interregional era visualizado como una cuestión de relevancia estratégica para las relaciones internacionales contemporáneas (Rüland, Hänggi & Roloff, 2006; Rüland, Schucher & Storz, 2008; Gardini & Malamud, 2014; Baert, Scaramagli & Söderbaum, 2014) y fue incorporado con fuerza por ejemplo dentro de los lineamientos de política exterior de la UE frente a América Latina (Ayuso, 2016). 

Transcurridas ya prácticamente dos décadas del nuevo siglo, la perspectiva de la comparación de los abordajes regionales brinda elementos de juicio diferenciales: en ese sentido, Clemente (2016, p. 87) remarca que el análisis teórico del regionalismo e interregionalismo muestra que la evolución de las ideas y estrategias en América Latina y Europa han seguido direcciones opuestas: mientras que el regionalismo latinoamericano impulsó modelos de integración con objetivos de desarrollo al amparo de una redefinición del Estado y su relación con la economía y la sociedad, el interregionalismo impulsado por la UE tomó el sendero hacia la desregulación, afectando las competencias del Estado. Finalmente, la autora señala las implicancias de negociaciones interregionales y transregionales sobre el espacio de acción multilateral (y su concomitante impacto) en materia de gobernanza. Por su parte, en su revisión de la literatura sobre regionalismo e interregionalismo, Gardini & Malamud (2014, p. 18) debaten la idea de que la centralidad del Estado siga siendo cuestionada, señalando que estudios empíricos más recientes muestran la importancia que siguen teniendo los Estados. Para los autores, esto indicaría la relativa menor importancia de las regiones y eventualmente, también del interregionalismo. 

Desde una perspectiva diferente, autores como Garzón & Nolte (2018) abordan los desafíos del nuevo minilateralismo y el «regionalismo cruzado» de procesos como el de la Alianza Pacífico, que implican una proyección transregional.

II.4. Aportes posibles del enfoque de gobernanza a futuro: continuidades y quiebres en tiempos de incertidumbre

En forma breve la sistematización previa procuró una recorrida conceptual en torno a la noción de gobernanza desde diferentes niveles de abordaje, donde es factible identificar algunas continuidades del debate de las últimas tres décadas. Pese a las críticas señaladas, el concepto no ha sido reemplazado por una categoría alternativa que supere sus limitaciones de una categoría polisémica, por lo que cabe esperar que seguirá siendo central a los debates en torno a los desafíos propios del siglo XXI. Se trata de una noción que ha logrado establecerse y que acompañará los debates de un período cargado de incertidumbres propias de las etapas de transición de un orden internacional hacia otro que aún no termina de pergeñarse con claridad, donde la novedad según Félix Peña está dada porque no es producto de una guerra. Se plantea aquí el interrogante respecto a los países que actuarán como garantes de dicho orden, lo que lleva a la cuestión de las relaciones de poder entre las naciones, teniendo en cuenta la dificultad de proveer bienes públicos que garanticen la gobernanza regional y global. En ese contexto pareciera clave la calidad del frente doméstico (Peña, 2015), lo que en términos analíticos nos lleva de retorno a la gobernanza a nivel nacional y subnacional.

Como expresa Dani Rodrik (2011), tras la profunda crisis internacional desatada en 2008, los cuestionamientos y el escepticismo frente a la globalización ya no son exclusividad de los países en desarrollo, ambientalistas, representantes de los trabajadores o sectores anarquistas, sino que se han expandido a través de los países desarrollados y estimulado en algunos fenómenos como el nacionalismo con características diversas, lo que representa un quiebre importante. Frente a estos desafíos, análisis como el de Rodrik (2011) subrayan la complementariedad entre mercado y Estado para una gobernanza que apunte a la estabilidad y prosperidad en democracia, con variaciones en cuanto a las preferencias de modelos institucionales y regulatorios nacionales y con la imposibilidad de lograr al mismo tiempo el «trilema» de la democracia, la autonomía de la jurisdicción de los Estados nacionales y la globalización económica. Para el autor, la pregunta a plantearse es qué clase de régimen multilateral puede permitir de mejor manera que las naciones persigan sus objetivos de desarrollo y prosperidad en forma acorde a sus propios valores y según sus respectivos acuerdos sociales. Por otra parte, Rodrik subraya además el rol diferencial de las políticas nacionales para aquellas temáticas que hacen a la gobernanza económica mundial (comercio, finanzas, etc.). En otras problemáticas como el cambio climático o la defensa de los derechos humanos, aún sin desconocer el nivel estatal sería en particular la cooperación internacional la que tendría un rol crucial para el funcionamiento del sistema global (Rodrik, 2011, p. 249).

A la vez, como señala Ricardo French-Davis (2017, p. 111), paradójicamente en esta época de globalización se han debilitado rasgos esenciales para una gobernabilidad mundial más integral y balanceada. Respecto a la provisión de bienes públicos y regulaciones en el ámbito de importancia central como la gobernanza económica mundial, analistas como Roberto Bouzas (2017) hacen referencia a la ciclotominia (que podríamos calificar como recurrente en estas últimas décadas) que han caracterizado a los análisis sobre tendencias y perspectivas del comercio internacional. En esa visión, el ocaso de los acuerdos megarregionales se interpreta como una clara manifestación de los obstáculos que enfrentaría el proceso de creciente integración global al interior de las sociedades: aunque Estados Unidos pareciera constituir un ejemplo paradigmático, no sería el único. Más allá de esos acuerdos en particular, la revisión de la evolución de la literatura de estas tres últimas décadas evidencia la recurrencia de las idas y vueltas de los interrogantes respecto a los formatos de interrelación y dinámica entre el nivel regional y el multilateral, lo que representa otra continuidad tanto de los debates académicos como de las iniciativas político-diplomáticas.

Saliendo del ámbito estrictamente comercial, para algunos autores como Wolf Grabendorff (2015, pp. 20-21) resulta evidente que los esfuerzos en América Latina en pos de nuevos mecanismos de gobernanza regional durante los últimos años representarían más bien una expresión de deseos de autonomía regional por parte de los gobiernos denominados progresistas de los últimos años, antes que una reacción concertada. Esto implicaría que la continuidad de este tipo de gobernanza no estaría necesariamente garantizada. Al respecto, resultan de interés análisis sobre la diversidad de institucional que han avanzado sobre la caracterización del potencial y desafíos de distintas organizaciones surgidas en las últimas décadas como la Comunidad de Estados de Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) (Ayllon, 2015), la Alianza del Pacífico (AP) (Ardila, 2015), la Alianza Boliviarina para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) (Briceño, 2015) o la Unión de Naciones Suramericanas (Llenderozas, 2015) por mencionar solamente algunos. Resulta evidente que con toda su heterogeneidad y pese a las menciones sobre la crisis de la integración (Malamud, 2015), el componente de la integración regional sigue siendo invocado como sustancial a la concepción de gobernanza: se trataría de otra continuidad del debate en clave multinivel en torno a estos tópicos. En palabras de Bouzas (2017, p. 84), el proyecto de la integración de América representaría una suerte de Ave Fénix que resurge una y otra vez, tanto en contextos favorables como desfavorables a nivel interno de las naciones. Por otra parte, la discusión de los tópicos de la gobernanza y el regionalismo sigue siendo fuertemente asociado a las problemáticas del desarrollo de América Latina (Riggirozzi & Wylde, 2018).

Respecto a las perspectivas a futuro de la integración latinoamericana, tendencias contradictorias tanto a nivel global, regional y nacional dificultan las evaluaciones, donde las consideraciones al momento presente difieren en cuanto a las posibilidades de consolidación de propuestas con implicancias bien diversas. En el plano económico-comercial, mientras que para algunos analistas como Félix Peña (2017) creen posible un moderado optimismo en torno a un eventual acuerdo integral en América Latina en torno a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) con una geometría variable y con diversas velocidades, para otros siguen subsistiendo factores que durante décadas marcaron restricciones relativamente permanentes que no parecieran haberse subsanado en forma significativa, tales como las características de la interdependencia entre los países de la región, la heterogeneidad de los incentivos nacionales y los problemas de ejercicio de liderazgo o hegemonía en la región (Bouzas, 2017, pp. 86-87). En términos de gobernanza donde la integración regional promueva el desarrollo, el desafío de la convergencia en la diversidad (Peña, 2015b) enfrenta los claros límites impuestos por percepciones notoriamente divergentes en cuanto a políticas y modelos de desarrollo (Grabendorff, 2015, p. 20). Asociado a esto, la discusión en torno a la centralidad del Estado, su rol en la promoción del desarrollo y su impacto en la impronta de los distintos esquemas regionales representa otro elemento de continuidad en los debates de la etapa aquí analizada. 

Al momento presente, aunque se reitere la invocación retórica al potencial del regionalismo para proveer bienes públicos en dimensiones esenciales del desarrollo (otra continuidad del debate), tampoco puede obviarse la mención a la brecha actual respecto al logro efectivo de las metas (Stuhldreher, 2016, p. 33). Como subrayan Mellado & Ali (2014), pese a la reconfiguración política regional de los últimos años no se constata una convergencia respecto a la inserción mundial y a los modelos de desarrollo. La definición de la Agenda Post-2015 y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) podría proporcionar elementos para una agenda compartida, aunque es evidente que la multiplicidad de iniciativas integracionistas no será reemplazada fácilmente por algún esquema regional «superador» que tenga a los ODS como marca de identidad (Stuhldreher, 2017, p. 93). Por otra parte, es evidente para el lograr avances en dichas metas resulta indispensable la consideración expresa del nivel subnacional y la gobernanza territorial, con la «traducción» de los distintos ODS en clave territorial diferenciada según las demandas específicas en materia de desarrollo sostenible.

III. De la conformación y trabajo de los subgrupos: agendas, dinámicas y resultados 

III.1. De las agendas

A fines de la evaluación de los avances del Grupo 3 es necesario sistematizar brevemente el proceso de conformación de sus dos SubGrupos, con la definición de sus respectivas agendas de trabajo, la implementación de algunas dinámicas de trabajo que permitieron algunos hallazgos como resultado del proceso. Esto permitirá finalmente identificar algunas perspectivas como proyección para el futuro el Grupo 3.

En lo que respecta a la conformación del Grupo 3 y sus SubGrupos debe señalarse que la propuesta del GRIDALE se caracterizó por una parte por una amplia adhesión por un número significativo de colegas que se interesaron por la iniciativa y que transmitieron sus datos a la Coordinación general de la red. Es así que en un lapso relativamente breve de tiempo la base de datos del GRIDALE aumentó en forma importante, abarcando a académicos de numerosas universidades a ambos lados del Atlántico. Desde la Coordinación de GRIDALE se fueron estableciendo los contactos con la coordinación del Grupo 3. En forma paralela desde la Coordinación general se avanzó con la identificación de los colegas que podían asumir la coordinación de ambos SubGrupos, lo que insumió un tiempo considerable. Para el 20 de octubre de 2017 se culminó con esa etapa de definiciones, logrando contar con Isabel Clemente (Programa de Estudios Internacionales de la Universidad de la República, Uruguay) con el apoyo de Diego Hernández (del mismo Programa) para coordinar el SubGrupo «Mejora de la Gobernabilidad Mundial», así como con Martha Ardila (Universidad del Externado, Colombia) como coordinadora del SubGrupo «Profundización de la Gobernanza Multinivel en América Latina». 

A partir de ese momento, durante los meses de noviembre y diciembre de 2017 se buscó establecer un diálogo fluido a la interna del Grupo 3, ya fuese a través de correo electrónico, contactos telefónicos, conferencias por Whatsapp o videoconferencia (para las reuniones entre los colegas de la UDELAR). Desde la Coordinación del Grupo se procuró estimular un flujo de información entre los coordinadores de los dos SuGrupos, manteniéndolos al tanto de la respectiva evolución para evitar trabajar en una lógica de compartimentos estancos y apuntando a desarrollar un trabajo integral, más allá de la especificidad de cada SubGrupo. Cabe destacar expresamente el estilo colaborativo de trabajo que se consiguió establecer, lo que permitió un intercambio intenso, marcado por la confianza y la cordialidad.  

En forma paralela los intercambios se ampliaron a aquellos colegas que habían efectivamente dado respuesta a la convocatoria del Grupo para expresar temas de interés de cara a la definición de las respectivas agendas de trabajo para ambos SubGrupos. Debe señalarse que la participación no fue tan amplia como hubiera cabido esperar teniendo en cuenta el número de colegas que se habían interesado por el GRIDALE. De todas formas, contando con las sugerencias de aquellos colegas que efectivamente hicieron llegar sus sugerencias en cuanto a áreas temáticas para ser abordadas, para fines de diciembre de 2017 ambos SubGrupos logran definir sus respectivas agendas de trabajo, que se presentan a continuación en forma esquemática: 

SubGrupo 1: Mejora de la gobernabilidad mundial

  1. Regímenes internacionales desde una perspectiva de la gobernabilidad mundial y en issues/áreas temáticas como las que se detallan en los puntos 2.2; 2.3; 2.4. El sistema multilateral, negociaciones trans-regionales y difusión normativa. Instituciones de gobernanza mundial, justicia internacional.
  2. El sistema multilateral, negociaciones trans-regionales y difusión normativa. Instituciones de gobernanza mundial, justicia internacional.
  3. Gobernanza del Medio Ambiente: la Convención de cambio climático. Medio ambiente y desarrollo, el problema energético y la renovación energética.
  4. Fronteras y la migración. Crisis de refugiados y modelos de gobernanza en regiones fronterizas y de integración trans-fronteriza.
  5. El multilateralismo y el sistema de Naciones Unidas. América Latina en el Consejo de Seguridad y las misiones de paz de la ONU.
  6. China y nuevos mecanismos de gobernanza que afectan a ALC.
  7. Guerra a las drogas y lavado de dinero. La reforma del modelo prohibicionista.
  8. Interregionalismo.
  9. Cooperación internacional.

SubGrupo 2: Profundización de la gobernanza multinivel en América Latina

El análisis proyectado para este SubGrupo contempla al menos tres aspectos de la gobernanza multinivel:

  • a) Institucional: se apuntaría al análisis de la Alianza del Pacifico, Proyecto Mesoamérica, MERCOSUR, UNASUR. Se considera que esto permitiría abordar la variación y las diferencias de la institucionalidad entre el viejo y el nuevo multilateralismo, dado que existirían formatos de institucionalidades muy flexibles tales como la de la Alianza del Pacífico.
  • b) Estatal: se abordarían aquí por ejemplo esquemas de integración caracterizados por un bajo grado de institucionalidad, integrados por Estados con una fuerte diplomacia presidencialista y donde la impronta dada por los respectivos gobiernos sería de suma importancia.
  • c) Regional y de la sociedad civil: se abordaría aquí el fenómeno de la internacionalización de los gobiernos subnacionales, la paradiplomacia y el rol de la sociedad civil. Todo esto representaría una diplomacia paralela, que en ocasiones no pasa ni se coordina con el Estado.

III.2 De las dinámicas de trabajo

A partir de la definición de las mencionadas agendas como punto de partida, el diálogo entre todos los coordinadores permitió plantear algunas dinámicas de trabajo. Desde el SubGrupo «Profundización de la gobernanza multinivel» se propuso realizar un foro virtual el día 1.° de marzo a través de la plataforma de GRIDALE, para lo que se contó con el apoyo operativo de Fernanda Caballero. Como material disparador para los intercambios, desde la Coordinación se puso a consideración un documento preliminar con consideraciones teórico-conceptuales respecto a la categoría gobernanza y cuya versión final se incluyó al comienzo del presente Informe. Junto con la coordinadora del SubGrupo se circularon además algunos artículos y trabajos sobre las temáticas definidas en la agenda, a la vez que se redactaron algunas consignas a la manera de preguntas disparadoras del debate:

  1. ¿Qué vamos a entender por Gobernanza? ¿Cuáles son sus particularidades en América Latina (¿por subregiones y países?). ¿Cómo se vincula con la democracia, gobernabilidad y el regionalismo?
  2. A nivel institucional: ¿Cómo se manifiesta la crisis del multilateralismo? ¿Diferencias entre ellos? ¿Países líderes? ¿Cómo se vincula con el regionalismo del siglo XXI?
  3. ¿Cuál es la participación de los actores no gubernamentales? ¿Qué cooperación hay entre ellos, con el Estado, lo local y lo regional?
  4. ¿Cómo se manifiesta la Gobernanza a nivel subnacional? ¿Fronterizo? ¿Regiones? ¿Ciudades?

El foro se llevó adelante en la fecha programada con una duración de tres horas: la participación de los colegas tuvo características diferenciales: mientras algunos pudieron volcar sus aportes en forma fluida, otros colegas tuvieron algunas limitaciones por razones tan diversas como los cortes de luz y electricidad que impidieron a los colegas de Venezuela poder conectarse, pasando por cierto desconocimiento o inexperiencia respecto a las formas de acceso a la plataforma. Durante todo el foro se mantuvo un contacto fluido entre la Coordinación del Grupo y del SubGrupo, para ir monitoreando el proceso. Una vez finalizado el mismo, las coordinadoras realizaron una evaluación de la experiencia: más allá de los aspectos sustantivos sobre los que se intercambió y que se reportan más adelante, se extrajeron algunas conclusiones en términos de funcionamiento del instrumento. Así, aunque el foro no funcionara en forma óptima, el experimento sí permitió un aprendizaje respecto a la duración necesaria del foro para facilitar la conexión y participación de colegas radicados en diversos países y con distintos husos horarios.

A partir de esa experiencia y considerando los posibles puntos de intersección del trabajo de ambos SubGrupos, se modificó la estrategia y se planteó la realización de un foro general para todo el Grupo 3. Teniendo en cuenta el número efectivo de colegas activos lo ameritaba, se invitó a una instancia conjunta otra vez a través de la plataforma de foros del GRIDALE y que se planificó para los días 23 y 24 de abril, recurriéndose nuevamente al apoyo operativo de Fernanda Caballero. También se circularon en forma previa insumos para la discusión y consignas definidas en forma conjunta por todos los coordinadores del Grupo y sus SubGrupos, recogiendo aspectos planteados en el primer foro y agregando nuevas cuestiones para el debate:

  1. ¿Qué entendemos por Gobernanza? ¿Cuáles son sus particularidades en América Latina (¿diferenciando por subregiones y países?). ¿Cómo se vincula con la democracia, gobernabilidad y el regionalismo?
  2. A nivel institucional: ¿Cómo se manifiesta la crisis del multilateralismo? ¿Qué diferencias pueden constatarse en los diferentes regímenes multilaterales? ¿Qué países líderes podemos identificar? 
  3. ¿Cómo se vincula el multilateralismo con el regionalismo del siglo XXI? ¿Hasta qué punto las debilidades del sistema multilateral inciden en los procesos latinoamericanos de integración?
  4. ¿Qué consecuencias tienen los conflictos armados de alcance global en la pérdida de relevancia de la región latinoamericana en la agenda global?
  5. ¿Cómo afectan las dificultades que enfrenta la UE (casos Brexit, propuestas separatistas en varios países, ascenso del nacionalismo y de movimientos anti-europeístas) a la integración latinoamericana y a las perspectivas de la relación interregional?
  6. En términos de gobernanza regional, ¿cuál es la participación de los actores no gubernamentales? ¿Qué cooperación hay entre ellos, con el Estado, lo local y lo regional?
  7. ¿Cómo se manifiesta la gobernanza a nivel subnacional? ¿Fronterizo? ¿Regiones? ¿Ciudades?

Esta instancia del segundo foro también supuso una experiencia de la cual pueden extraerse algunas enseñanzas de carácter operativo, así como pudieron extraerse algunas conclusiones en materia de las temáticas del Grupo, que se detallarán en el acápite de Resultados.

Respecto a lo operativo, puede concluirse que la idea de abrir el foro por dos días flexibilizó las posibilidades de participación de colegas que habían estado limitados en el primer foro, aumentando los aportes que fluyeron de cara a los temas priorizados por los SubGrupos. Sin embargo, la experiencia indica que aun contando con la orientación técnica por parte del equipo de GRIDALE, es necesario optimizar las posibilidades de conexión al foro. Por un lado, se hizo evidente que la toma de contacto con el instrumento representa un desafío para los participantes, que debieran redoblar esfuerzos para familiarizarse con la herramienta. Por otra parte, se sugiere revisar la estructuración de las categorías en las que se plantea el instrumento del foro para reducir su complejidad. Eventualmente esto podría redundar en una mayor amigabilidad para los usuarios, facilitando la utilización de un instrumento sumamente valioso y con un potencial interesante para apoyar las dinámicas de los grupos.

III.3. De los resultados de los Foros 1 y 2

De los intercambios en los dos foros surgen algunos resultados que materializan las visiones de los participantes respecto a las cuestiones planteadas para el debate y que se sistematizan a continuación:

Respecto a la conceptualización de Gobernanza en la discusión Isabel Clemente propone partir de la definición aceptada generalmente de gobernanza global como conjunto de prácticas, acuerdos e instituciones internacionales que permiten establecer formas de manejo concertado de situaciones de crisis o problemas dela agenda global. Entre los factores que inciden en la acción de los Estados en formación de la agenda y en la arquitectura de organizaciones se mencionan los siguientes:

  1. Multipolaridad con la emergencia de nuevos centros de dinámica económica y formación de grupos de países
  2. Multiplicación de foros de diversa composición y agendas focalizadas en algunas áreas de políticas
  3. Coexistencia del sistema multilateral con mecanismos de diverso alcance (en términos de membresía) y diferentes grados de institucionalización y recursos: cumbres, grupos ad hoc organizados para abordar problemas de alcance coyuntural
  4. Diversidad de actores participantes desde Estados y organizaciones altamente estructurados hasta mecanismos informales. En ese contexto, los desafíos que se presentan a los actores de la gobernanza global (en particular a los Estados) incluyen: multiplicar actividades en diferentes niveles y organismos y diversificar estrategias según prioridades propias y condicionantes externas que emergen de la compleja arquitectura de la gobernanza global.

Respecto a la vinculación entre gobernanza y la integración regional / regionalismo, algunos participantes como Marleny Bustamante entienden que la gobernanza es viable y capaz de producir sinergias favorables a los mencionado procesos regionales en escenarios de cooperación y/o escasamente conflictivos, pues se requiere la conjunción de actores (aportando ideas diferentes) buscando la mejor forma de lograr objetivos específicos, que no necesariamente serán uniformes o similares pero sí tendrían cierta cercanía en su orientación. Por el contrario, en escenarios de conflicto o antagonismo como el actual (a nivel global, regionalmente e incluso nacional), para algunos participantes la gobernanza no pareciera ser el procedimiento o proceso más apropiado para explicar los cambios de políticas, objetivos, estrategias y planes de los actores en los distintos niveles pues no hay espacios de negociación para alcanzar consensos y avanzar acuerdos. En forma similar a lo que surge del debate entre realismo/intergubernamentalismo y liberalismo/funcionalismo/neofucionalismo, la gobernanza puede ser vista como factible en momentos y escenarios de cooperación (neofuncionalismo) a la cual debería ofrecerse una alternativa para momentos de realismo.

Respecto al panorama actual, Marleny señala que los conflictos armados de alcance global forman parte del escenario de conflicto global en el cual Latinoamérica está incluida. La creciente presencia de Hezbollá, los conflictos entre Israel y Palestina o entre Judíos y Musulmanes, y ahora entre cristianos y musulmanes (que antes eran si no completamente extraños a Latinoamérica al menos no tan visibles) son ahora parte del ajedrez global y además con repercusiones y de conocimiento inmediato. Si a ello se suman los propios conflictos de la región, como narcotráfico, es evidente, aunque América Latina se mantenga fuera de los grandes conflictos armados de todas formas se ve afectado por las guerras y violencia globales. También se menciona de qué forma los intereses de potencias como Rusia, China e Irán han ganado creciente influencia en la región y solo la dejarán de lado si sus intereses en su entorno más cercano y preciado es amenazado.

En lo que hace a la conceptualización de la Gobernanza, los participantes como Martha Ardila señalan también que se trata de un concepto que toma fuerza y que se entiende de diversas maneras vinculándolo con la gobernabilidad y la interacción entre lo público y lo privado. La Gobernanza Multinivel incluye un nivel subnacional. Se menciona que durante los últimos años han venido aumentando los estudios sobre la internacionalización de los gobiernos subnacionales denominada Paradiplomacia, que ejercen las regiones y las ciudades. En América Latina, en países como Argentina, Brasil y México debido a sus constituciones se observa una mayor internacionalización de las regiones. Colombia y Bogotá no escapan a ello, pese al poco interés de académicos y tomadores de decisiones por estudiar este tema. Esto podría representar una cuestión a abordar a futuro en el marco del Grupo.

Respecto a las denominaciones asignadas al fenómeno de la Paradiplomacia (o internacionalización de los gobiernos subnacionales), se mencionan categorías diplomacia local, internacionalización de los gobiernos subnacionales, cooperación internacional subnacional y gobernanza local. No obstante, se señala también que durante muchos años, la Diplomacia ha sido considerada como una actividad exclusiva de los Estados o Gobiernos Centrales ya que se creía que estos eran los únicos actores de las relaciones internacionales. Desde finales del siglo XX, nuevos actores fueron tomando fuerza como las regiones multinacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), los empresarios, que en muchas ocasiones desarrollan acciones internacionales sin tener en cuenta el Estado y las instituciones gubernamentales que lo componen. Un aspecto destacado por Diego Hernández es la creciente importancia que en los últimos años ha ganado la vinculación que busca establecer con los niveles subnacionales de gobierno un actor global de peso como lo es China: por ejemplo a través de su política de inversiones la estrategia OBOR (One Belt One Road Initiative) conocida en español como la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda se ha convertido en una forma operativa también en América Latina. Un ejemplo que se menciona en ese contexto es la propuesta china de invertir en el puerto de La Paloma en Uruguay.

Al tematizar los temas de paradiplomacia en vinculación con los tópicos de gobernanza / gobernabilidad se hace mención al texto de Miguel Santos Neves (2010) de un E-Journal (Janus. NET), que enfatiza lo heterogéneo del fenómeno de la paradiplomacia, identificando distintos tipos de paradiplomacia en lo que refiere a la participación de gobiernos subnacionales en organizaciones multilaterales. Esto implica diferentes impactos tanto para el sistema internacional como para la política exterior. Del artículo se rescatan algunas cuestiones, tales como el hecho que las preocupaciones en torno a la naturaleza «disfuncional» de la paradiplomacia no estarían justificadas o al menos serían relativizadas por los hechos hoy en día. Algo así como una «naturalización» de la participación de otros niveles de gobierno en la proyección externa de los países. Esto se iría ligado a una de las dimensiones «clásicas» de la gobernanza: la articulación entre niveles. Por otra parte, en lo que hace a la otra dimensión «clásica» de la gobernanza, la participación: allí el espectro de actores no tradicionales en los nuevos formatos de paradiplomacia evidentemente varían de caso a caso, con implicancias diversas en términos de legitimidad y capacidad de influencia. El trabajo de Ardila (2009) sobre el caso colombiano es ilustrativo por ejemplo en lo tocante a política exterior migratoria.

Como indica Marleny, en definitiva, los actores no-gubernamentales que han ido apareciendo son los que tienen menor experiencia relativa comparada con los gobiernos y muchos de los espacios posibles han sido otorgados y no ganados, por lo que llegan a cubrirlos en un proceso de ensayo y error pues no ha sido algo adquirido producto de la formación o el conocimiento de lo que deben hacer en esos espacios. Según esta visión, su capacidad de incidencia es muy limitada, ya que las ONGs o la sociedad civil tendrían escasa conciencia de sus opciones y oportunidades producto de una organización autónoma y libre, así como tampoco de las formas de participación que se abren mediante su participación organizada. De todas formas, sí se admite que existe una gobernanza subnacional informal especialmente en regiones fronterizas, en donde los habitantes de lado y lado buscan asociarse o colaborarse para realizar determinadas actividades; algunas lícitas muchas ilícitas. 

En lo tocante a la temática de la Gobernabilidad Mundial, algunos participantes como Diego Hernández plantean expresamente la necesidad de reflexionar sobre las formas de representación de América Latina en los organismos multilaterales especialmente relevantes tales como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) o el Banco Mundial (BM), entre otros. Surge allí una cuestión respecto al status de los países que participan, ya que se entiende que dichos Estados evidentemente no claramente no son delegados de la región y tampoco actuarían como representantes de la misma, aunque se trata de posiciones que ocupan en su calidad de países latinoamericanos.

En ese marco, durante el debate algunos participantes plantean el interés en reflexionar sobre las posibles formas de efectuar un seguimiento a los países que participan a título individual (por ejemplo en el CSNU). En aquellos casos que se trate de una representación (por ejemplo en el BM) eventualmente se podría avanzar en la definición de un mecanismo de rendición de cuentas. Desde el punto de vista institucional también se plantean desafíos a resolver. Por ejemplo el grupo de países latinoamericanos en la ONU tiene una bajísima institucionalidad. En relación al tema CSNU, se trata de una situación que surge periódicamente: se mencionan aquí la solución ad hoc adoptada en el caso de la disputa entre Venezuela y Guatemala por la banca. También se hace mención del intento de Brasil por adelantar su retorno al CSNU, cambiando su turno con Honduras (justamente dos gobiernos cuestionados en su legitimidad democrática). Para algunos participantes se plantea la necesidad de concebir un mejor mecanismo, donde eventualmente podría pensarse en la CELAC. Coincidiendo con este planteo, Amalia Stuhldreher señala que la CELAC corporiza un esquema que integra a todos los países de América Latina y el Caribe. En ese sentido, actores internacionales de peso como la Unión Europea le reconocen una entidad significativa a través del proceso de cumbres interregionales. También es interesante mencionar la vinculación de la CELAC con China, que opta por dicha organización como interlocutor de la región. Por otra parte, en los temas que hacen a la integración regional y el desarrollo sostenible, también es posible identificar algunas líneas de trabajo de la CELAC que se expresan por ejemplo en el Plan Estratégico 2017 (Celac, 2017).

Siguiendo con la discusión sobre la articulación de posiciones conjuntas, se señala que en el caso de los organismos donde la banca es ocupada en representación de la región, la situación es más compleja. Se menciona como ejemplo el papel del representante argentino-uruguayo al momento de votar el préstamo del BM para financiar la instalación de la planta de procesamiento de celulosa. Se menciona aquí que son varias temáticas la región no está resolviendo adecuadamente en lo tocante a comenzar a mostrar capacidad de coordinación autónoma. Se trataría de un caso típico en el que los problemas del regionalismo latinoamericano se cruzan con los problemas de la gobernabilidad mundial. El momento actual obligarían a pensar nuevas dinámicas, normas y aprendizajes institucionales, por lo que se sugiere que podría elaborarse un policy paper sobre el tema. 

Finalmente, puede rescatarse una última preocupación planteada por Isabel Clemente respecto a de qué forma puede incidir el conocimiento informado producido en la Academia en propuestas para la gobernanza global. Dicho planteo podría constituir un hilo conductor para todas las temáticas abordadas por el Grupo y constituye uno de los factores centrales de la propuesta del GRIDALE como tal.

IV. A la manera de conclusiones: perspectivas y proyección a futuro

Llegados al momento actual y dados los desafíos contemporáneos cabe plantearse el interrogante respecto a en qué medida los procesos de integración regional implican en la actualidad vectores de acción conjunta que permitan la superación de los rezagos propios de la condición de subdesarrollo a través de la profundización de la gobernanza multinivel y que a la vez impliquen un aporte a la mejora de la gobernabilidad mundial.

Aunque en forma genérica se asuma que las dinámicas integracionistas pueden promover el desarrollo sostenible en forma general, no puede decirse que en forma automática se conviertan en hitos específicos en el camino hacia el cumplimiento de los diferentes ODS. Aún después de más de dos años desde el lanzamiento de los ODS no puede decirse que exista un conocimiento generalizado del alcance de las metas y menos aún puede hablarse de empoderamiento por parte de todos los actores e instituciones que eventualmente pudieran estar involucradas en el cumplimiento de los objetivos. 

Asociado con esto y más allá de estos aspectos de difusión y formación, es necesario por otra parte un esfuerzo en cuanto a la adecuación de las agendas de los distintos organismos de todos los niveles (internacionales, regionales, nacionales y subnacionales) de cara a la consecución de los ODS. Como ya se mencionó, los ODS no debieran ser visualizados como el nuevo fetiche del desarrollo, sino como posibles hojas de ruta que ayudan a visualizar los desafíos que fueron identificados como cruciales. En ese contexto cada territorio debiera estar en condiciones de hacer el esfuerzo de adecuación a las demandas específicas que deben enfatizarse según los casos, donde los ODS podrían dar orientaciones, añadiendo racionalidad al accionar de instituciones y actores y permitiendo sinergias en donde sea posible. El aporte de las políticas nacionales aquí será clave, ya que en esas instancias se marcan rumbos y perspectivas para todo el país, que luego adquieren forma y se plasman con características diferenciales según las características y posibilidades de los diferentes territorios. Se plantea sin embargo el interrogante acerca de la capacidad de los esquemas regionales para articular propuestas y convertirse en vectores para el cumplimiento de las metas planteadas por los 17 objetivos. Como impulso para dicha reflexión es posible remitirse al esquema desarrollado por CEPAL que se introduce a continuación:

Sin embargo, considerando el contexto actual y como señala Bitar (2016, p.11 y ss.) en la gran mayoría de los países de la región el diseño de políticas se adapta a tendencias de corto plazo, con una fuerte orientación en el mercado y prescindiendo en muchos casos de programas estructurales que incrementen la productividad, la igualdad y la participación. Aun considerando sus avances en materias tales como la gestión eficiente de las finanzas públicas y la macroeconomía o el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en muchos países, también es evidente que existen rezagos en cuanto a la visión estratégica necesaria para la formulación e implementación de políticas públicas. A esto se suma el hecho de que para explorar los futuros posibles de América Latina no bastan las perspectivas nacionales, siendo además necesario una proyección de largo plazo, donde los esfuerzos de reforzar la capacidad de prospectiva de la región pueden jugar un rol importante. Puede así postularse la necesidad de desarrollar la inteligencia anticipatoria a nivel regional: ese sentido, se podría pensar en intensificar el uso de metodologías de prospección de escenarios futuros, incorporando la incertidumbre como dato de la realidad, haciendo un seguimiento de las principales tendencias mundiales y estudiando acontecimiento de escasa probabilidad, pero de alto impacto en caso de ocurrir. 

Siguiendo a la escuela francesa de los estudios prospectivos puede decirse que éstos constituyen ante todo una reflexión para aclarar la acción presente a la luz de futuros posibles y deseables. Tratándose de un abordaje transdisciplinario se caracteriza por una visión global y sistémica donde los actores y las variables de análisis pueden desempeñar un papel clave en la construcción de un futuro siempre abierto donde los determinismos no impiden la determinación de apropiárselo (Godet & Durance, 2011, p. 13 y ss.). En ese sentido puede considerarse un abordaje eventualmente compatible con la conceptualización de gobernanza que se adoptó para el trabajo del Grupo 3 y sus dos SubGrupos y que podría aportar una perspectiva para la reflexión hacia el mediano y largo plazo, más allá de las coyunturas actuales que también deben ser analizadas. Concretamente, la esencia misma de la prospectiva radica en la capacidad de discernir detrás de lo ‘visible’ los factores que condicionan realmente el cambio. Asociado a esto, resulta crucial preguntarse acerca de la validez de la permanencia (Massé, 1959). Esto resulta relevante en un contexto global que como ya se señaló al momento presente se caracteriza por la inestabilidad y el cambio.

Asociado a los elementos de la permanencia, debe subrayarse la importancia de la consideración en perspectiva histórica del vínculo entre integración y desarrollo, ya que ofrece algunos elementos importantes a la hora de pensar la proyección a futuro de la región. Al respecto, como postulan Arocena & Caetano (2011, pp. 13 y 22) desde un punto de encuentro entre la prospectiva y la historia, el problema de la renovación consistiría en forjar lo nuevo con los metales más nobles de la tradición. En palabras de los autores, la historia bien puede ser el laboratorio por antonomasia de la reflexión prospectiva.

En ese sentido, la historia de la integración latinoamericana denota en diferentes etapas diversos grados respecto al esfuerzo de anticiparse al futuro enfatizando estrategias planificación, que ya se hiciera presente fuertemente en los inicios de la propuesta cepalina. El ritmo de los cambios del nuevo siglo parece imponer nuevos desafíos para la capacidad de anticipación, donde los ejercicios de prospectiva ofrecen un campo de reflexión y acción propicio. 

En América Latina ya desde la década de los ’90 se han dado esfuerzos diversos para crear redes y realizar estudios prospectivos, ligados originariamente a la ciencia y tecnología y que luego ampliaron su la paleta temática. Durante las dos últimas décadas se han realizado diversos esfuerzos prospectivos a nivel nacional [1], aunque no se registran todavía avances sustantivos, salvo en casos como el Brasil, Colombia y Perú. Dado que los compromisos con los ODS ejercerán nuevas presiones sobre los gobiernos de la región, existen nuevas oportunidades para llevar adelante estudios prospectivos que dialoguen con las políticas públicas (Bitar, 2016, p. 58). A nivel regional, en el marco de la CEPAL son significativos los trabajos realizados por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) y de su equipo de Prospectiva, cuyo hilo conductor es prestar apoyo a la gestión y políticas públicas para el desarrollo de los países de la región. Por su parte, también otras instituciones como el BID y el Atlantic Council apoyaron estudios recientes en materia de prospectiva a nivel regional (Marczak & Engelke, 2016).

A partir de diversos estudios resulta evidente que una de las fuerzas mayores de cambio y desestabilización del escenario internacional actual es la emergencia de una economía basada en el conocimiento científico y movilizada por la innovación técnico-productiva (Arocena & Caetano, 2011, p. 7), donde tanto su alcance como sus impactos están marcados por la asimetría geográfica y social. Aunque dicho fenómeno se plasma en algunos lugares y en otros no, afecta de una manera u otra a todos, ofreciendo beneficios, pero determinando al mismo tiempo formas nuevas y diversas de exclusión. Esto tiene implicancias concretas para una región como América Latina, signada por su propia historia de desigualdad y marcada en la actualidad por déficits de gobernanza.

Frente al desafío de pensar la proyección a futuro de la región incluyendo expresamente las dimensiones de la integración regional y del desarrollo humano sustentable, los estudios prospectivos pueden representar un aporte importante, para fortalecer la cooperación entre Estados y hacia el interior de los mismos. Más allá de los avances a nivel nacional, resulta indispensable la articulación a nivel regional optimizando el instrumentario integracionista. Esto representaría una contribución importante tanto para la gobernanza «hacia adentro» como «hacia afuera» y podría coadyuvar a la implementación de los ODS. Se trata en definitiva de impulsar y habilitar cambios orientados a mejorar las condiciones de la vida de los seres humanos, considerando expresamente la dimensión de la sostenibilidad del modelo con las necesidades de las generaciones futuras.

Notas:

[1] A título de ejemplo pueden mencionarse aquí planes de desarrollo o visiones de futuro tales como «Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial» (Argentina, 2004); «Vision for Belize by the Year 2030» (Bélice, 2010); «Visión para el 2025 (Camino hacia el Vivir Bien» (Bolivia, 2012); «Brasil 2022 Tres Tiempos» (Brasil, 2010); «Visión Colombia II: Centenario 2019» (Colombia 2005); «Proyecto Bicentenario: Objeto, Metas e Indicadores de Desarrollo para la Costa Rica del 2021»; «Programa de desarrollo 2013 (construcción) » (Cuba, 2015); «Visión 2021» y «Visión 2035» (Ecuador, 2013 y 2015); «Apuestas estratégicas 2024» (El Salvador, 2009); «K’atun Nuestra Guatemala 2032» (Guatemala, 2014); «La Visión de País 2010-2038» (Honduras, 2010); «Vision 2030 Jamaica-National Development-Plan» (Jamaica, 2012); «Visión México 2030» (México, 2007); «Visión Nacional 2020» (Panamá, 1999); «Plan Nacional de Desarrollo: construyendo el Paraguay del 2030» (Paraguay, 2011); «Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021» (Perú, 2011); «Estrategia Nacional de Desarrollo 2030» (República Dominicana 2012); Saint Lucia National Vision Plan (Santa Lucía 2008); «The New Policy Agenda 2014-2021» (Trinidad y Tobago, 2014) (Máttar, 2015).

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