| ESPECIAL GRIDALE

Keywords

Integración
América latina
Multilateralidad

Abstract

Se evidencia un debilitamiento de las negociaciones en el marco multilateral para dar paso a la generalización de negociaciones regionales y bilaterales que reducen las condiciones favorables a alcanzar de parte de los países en desarrollo. Por tanto, es necesario que la integración latinoamericana y del Caribe replantee mecanismos de refuerzo de lo multilateral como entorno adecuado para adelantar una inserción mundial, estableciendo prioridades y estrategias de su relacionamiento con un sistema multipolar de «múltiples subsistemas internacionales».

 

N.° 6 (Abril-Junio de 2018)
Agosto de 2018
73-92

Free Access

NOEMÍ MELLADO

Profesora de economía política | Universidad Nacional de La Plata | Directora del Instituto de Integración Latinoamericana de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

Argentina

I. Introducción

Las actividades del grupo se desarrollaron dentro de los marcos documentales de «Algunas reflexiones iniciales para la construcción del grupo» (enero de 2017) y del «Constitutivo del Grupo de Reflexión sobre Integración y Desarrollo de América Latina y Europa (Gridale, mayo de 2017)». En efecto, rezaba el primer documento:

América latina y el Caribe deben revisar las condiciones geopolíticas de su relacionamiento mundial con el propósito de un mejor aprovechamiento y posicionamiento en el Sistema Internacional de un mundo que es a la vez multipolar, globalizado y transnacionalizado […] teniendo como trasfondo la negociación multilateral, donde se obtendrían mejores resultados del trabajo mancomunado de los países en desarrollo en defensa de sus intereses, ante las posibilidades de conflicto entre normativas multilaterales obligatorias y las múltiples nuevas reglas de juego negociadas a nivel regional o bilateral, en las que se disminuyen las condiciones de negociación que el mundo en desarrollo puede consolidar en la escena mundial bajo el liderazgo de naciones emergentes (Gridale, 2017).

En cuanto al segundo, considera que los propósitos asociativos y mancomunados de la integración, tienen como elemento esencial a la multilateralidad como herramienta analítica para pensar el regionalismo, a partir del multilateralismo como elemento central de la concepción misma de la integración, dada la tendencia actual de alejamiento y desconocimiento de lo grupal para pasar a propugnar relacionamientos de tipo bilateral que contribuyen al debilitamiento de la integración (Gridale, 2017a).

Asimismo, se señalan como ventajas del multilateralismo:

  • a) Permite desarrollar un aspecto esencial de la integración: la puesta en común de objetivos y aspiraciones, pues va más allá de los intereses nacionales o bilaterales, para aunar esfuerzos detrás de reglas de juego universal, donde los países en desarrollo cuentan con mejores condiciones de negociación.
  • b) Facilita además la consideración de reformas institucionales a la gobernabilidad mundial, en contextos de negociación más participativos, en lugar de instituciones que responden a posiciones cerradas, neo nacionalistas.
  • c) Da respuesta a los avances tecnológicos que han vuelto el mundo interdependiente e interconectado, donde lo lógico hoy es conectarse, trabajar en la conectividad mundial, no aislarse, encerrarse, construir muros y barreras, que desperdician las oportunidades de trabajar en redes mundiales.

Conforme al documento constitutivo se evidencia un debilitamiento de las negociaciones en el marco multilateral para dar paso a la generalización de negociaciones regionales y bilaterales que reducen las condiciones favorables a alcanzar de parte de los países en desarrollo. Por tanto, es necesario que la integración latinoamericana y del Caribe replantee mecanismos de refuerzo de lo multilateral como entorno adecuado para adelantar una inserción mundial, estableciendo prioridades y estrategias de su relacionamiento con un sistema multipolar de «múltiples subsistemas internacionales» (citando a Peña, 2010) a los que se puede tener acceso. En la inserción mundial de América Latina se debe considerar «una variable desarrollada en décadas recientes del proceso globalizador, y es el interregionalismo caracterizado por acuerdos entre grupos establecidos, principalmente acuerdos Norte – Sur» (Gridale, 2017a).

En función de los considerandos referenciados se establecieron como subgrupos, a saber: «Marco multilateral para las negociaciones de integración de ALC» y «Otras alternativas de inserción internacional del regionalismo de ALC». El primero, coordinado por Catherine Ortiz Morales y el segundo, por Juan Carlos Fernández Saca.

Por tanto, el informe general refiere a las actividades grupales y a las desarrolladas en los subgrupos producto del aporte individual de sus coordinadores, como también de sus integrantes a los que se les agradece en esta instancia.

Se parte de presentar algunas consideraciones teóricas-conceptuales respecto a las categorías centrales de cada uno de ellos, esto es, «multilateralismo» – «regionalismo», para luego dar lugar a las consideraciones metodológicas que se definieran y, por último, las reflexiones finales en su proyección futura.

Quiero expresar mi agradecimiento y el de los colegas que me acompañan en el trabajo en equipo a Edgard Vieira, coordinador de GRIDALE, y a todos aquellos que de alguna forma colaboraron en los documentos que estamos presentando. Sin su aporte no hubiera sido posible llegar al menos a desarrollar este informe grupal y el colectivo de los subgrupos. Al mismo tiempo se los convoca a continuar con el esfuerzo que implica su participación y, para aquellos que integran el grupo y que todavía no se incorporaron a las actividades, se los invita a participar de esta cruzada académica en pos de los objetivos compartidos de GRIDALE.

II. Consideraciones teórico-conceptuales de partida

En este punto se efectúa un sintético recorrido teórico conceptual respecto a las categorías centrales -«multilateralismo» y «regionalismo»-, sin pretender que el mismo sea exhaustivo, dado que existe una extensa bibliografía al respecto. Asimismo, este ítem se ve complementado por el policy paper titulado «Multilateralismo y regionalismo: tensiones y sinergias en un orden multipolar» cuya autoría es de Catherine Ortiz Morales y Carlos Alberto Chaves García que expondrán en el «Primer Congreso latinoamericano de integración regional y desarrollo sostenible». En el trabajo referenciado sus autores tratan con un mayor nivel de profundidad las categorías identificadas. En esta instancia únicamente se pretende un acercamiento conceptual a las mismas con el fin de enmarcar teóricamente las actividades del grupo. 

II.1. Entre el multilateralismo y el regionalismo

El estudio del multilateralismo ha sido fuertemente influenciado por los teóricos estadounidenses y europeos producto de la preocupación en lograr acuerdos y resolver problemas (Sánchez, 2017). Este autor referenciándose en Amitav Acharya (2005), considera que el multilateralismo, luego de la segunda guerra mundial, «fue fundamental en la difusión de normas europeas de soberanía, influyó en la distribución de poder en el orden mundial, debilitó el uso de la fuerza y facilitó el accionar de nuevos actores descolonizados del momento» (p. 4).

A partir de mediados de los años ochenta y afectado por los cambios en el escenario internacional a consecuencia de las transformaciones políticas, económicas y culturales, se objetan los paradigmas que habían dominado el estudio de las relaciones internacionales desde el realismo, neorrealismo, interdependencia compleja e institucionalismo neoliberal.

Con el fin de la guerra fría y el ascenso de nuevos actores comenzó a desafiarse el statu quo de las organizaciones multilaterales clásicas, así en lo político la ONU, en lo financiero el BM, en lo comercial el GATT y en cuanto al sistema de pagos internacional el FMI.  Dicha perspectiva crítica (neo-marxista y constructivista) postula constituir un «nuevo multilateralismo». Sin embargo, la conclusión de la Ronda Uruguay y la creación de la OMC en 1994, marcaron el apogeo del entusiasmo con el potencial del multilateralismo como modo de regulación del sistema de comercio internacional. De similar forma se interpretó el lanzamiento de la ronda de negociaciones comerciales multilaterales en Doha en el 2001 denominada como Ronda del Desarrollo (Bouzas, 2017).

Las perspectivas críticas partieron de la premisa que «el conocimiento es una construcción históricamente determinada, no divorciada del tiempo y del espacio» (Camargo, 2000, p. 65 ) y que «las percepciones sobre el mundo tienen sus raíces en la nación, clases sociales, condición de dominación o de subordinación y otros factores, es decir, no surgen de una posición neutral del sujeto frente a una realidad objetiva, sino que reflejan intereses y objetivos sociales pre-existentes» (Camargo, citando a Payne & Gamble, 1996).

Al evaluar al multilateralismo consideraron que la forma en la que se presentaba era inadecuada para representar la totalidad de las fuerzas que eran capaces de impulsar cambios estructurales en el orden internacional. Así, se incorporaron al debate dos aspectos interrelacionados: la institucionalización y la regulación del orden establecido y, el ámbito en que se dan las interacciones para la transformación del orden existente (Camargo, 2000).

De este modo surgieron nuevos estudios y enfoques apoyados en una percepción más diversificada y dinámica del funcionamiento de las organizaciones internacionales y de los acuerdos multilaterales.

En este marco, Robert Keohane (1990) (citado por Sánchez, 2017) define al multilateralismo como «la práctica de coordinar políticas nacionales en grupos de tres o más Estados» (p. 371) y centra su interés en las «instituciones multilaterales», las que considera como: «acuerdos multilaterales con clases de reglas persistentes, que se distinguen de otras formas de multilateralismo, como encuentros ad hoc y de corto tiempo para resolver problemas particulares» (pp. 732-733).

Por su parte John Ruggie (1992), siguiendo una misma línea, sostiene que conceptualmente refiere «a la coordinación de las relaciones entre tres o más Estados de acuerdo con ciertos principios» (p. 566) (principios generalizados de conducta), los cuales son los ordenadores de las instituciones y tienen dos características: la indivisibilidad entre sus miembros y que los casos exitosos generan en términos de Keohane la «reciprocidad difusa» (Sánchez, 2017).

En la actualidad Giacalone (2016) sostiene que en relaciones internacionales el multilateralismo alude a la actividad institucionalizada y conjunta de varios países en torno a una cuestión específica, lo que determina como base un acuerdo formal. Estas tres definiciones destacan, por un lado, la dimensión cuantitativa del concepto (tres o más Estados) y, por otro, la dimensión cualitativa, la que apunta al cumplimiento de los «principios que lo promueven» (Giacalone), reglas persistentes en términos de Keoane y «principios generalizados» de conducta según Ruggie.

Esta es la perspectiva que se ha adoptado de común acuerdo entre los coordinadores a los fines de los estudios en los subgrupos.

En lo que respecta al regionalismo, su significación no es unívoca, aunque se ha aportado a su conceptualización desde diferentes perspectivas. Los críticos lo definen como un conjunto de procedimientos y prácticas que se desarrollan en el plano regional, destinados a coordinar, de manera articulada y no jerárquica, cuestiones políticas, económicas y sociales, antes adscritas al ámbito del Estado nacional (Camargo, 2000). La autora siguiendo a Hurrel indica que el regionalismo de la década de los noventa expresa tanto el fin de la bipolaridad estratégica como la evolución del sistema económico global.

Su conceptualización remite a Hurrel (1995) que lo define en función de la tendencia de los gobiernos a establecer asociaciones voluntarias a través de acuerdos e instituciones regionales. Según Bernal Meza (2009) sus dimensiones son más amplias. Considera a la integración económica como una de sus manifestaciones, sin embargo, para el autor, el regionalismo es comprensivo de la política exterior y las relaciones internacionales. Guerra-Borges (2008) lo define como la propensión a crear regiones integradas; Malamud (2011), en cambio, muchas veces lo equipara con la integración regional. Otros resaltan los aspectos comunes y en este sentido Kakowicz (1999) lo percibe como un «proceso» a desarrollarse en una determinada región por el cual diferentes tipos de actores (estados, instituciones regionales, organizaciones sociales u otros actores no-estatales) avanzan en el sentido de compartir normas y valores. Soderbaum (2003) lo percibe en función de las ideas, identidades e ideologías respecto a un «proyecto» regional dirigido por los Estados y, Arenal (2001), si bien admite ese concepto, resalta los diversos alcances y objetivos (concertación política y económica, cooperación y procesos de integración). En esta línea Ortiz Morales (2015), en consonancia con Ibañez (2000), alude «al proyecto» que engloba las iniciativas políticas de representantes gubernamentales con el fin de estrechar la cooperación política y económica entre Estados y actores de una misma región.

Pese a las contribuciones de los diversos autores sobre el tema persiste la ambigüedad respecto al concepto y su uso terminológico (Díaz Nieto, 2010; Murillo Zamora, 2004). A los fines de salvar esa imprecisión conceptual sobre el término, este último autor lo define como disposición explícita de crear acuerdos e instituciones regionales.

Se suman a esa vaguedad los intentos de conceptualizar al multilateralismo latinoamericano. Algunos (Legler & Santa Cruz, 2011; Serbin, 2010) se basan en las identidades comunes, valores tradicionales compartidos o la aspiración de la unión política y la integración regional; aunque Sanahuja (2006) sostiene la inexistencia de identidad común al caracterizar el regionalismo latinoamericano al que identifica como ligero, disperso y elitista. Ligero porque cree más eficaz el marco intergubernamental [1] que las instituciones fuertes y la supranacionalidad; disperso se negocia en muchos frentes a la vez y, elitista, no tiene apoyo de la población ni identidad común. Sin embargo, sostiene, la literatura «reconoce un patrón de multilateralismo latinoamericano, lo diferencia de la integración económica basada en el modelo europeo, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones -CAN-, Sistema de Integración Centroamericana -SICA- y MERCOSUR» (Giacalone, 2016, p. 8).

En la época que se readaptan algunos procesos (GA en CAN y MCCA en el SICA) o generan otros (MERCOSUR y G3) existía cierto consenso a que este regionalismo era diferente al de los años sesenta (en un contexto de la Guerra Fría y de bipolaridad), enmarcados en el modelo de desarrollo de la industrialización sustitutiva y la concepción económica estructuralista de la CEPAL. En efecto, el «regionalismo abierto» surge como eje articulador de la respuesta a la globalización económica (De la Reza, 2003, p. 297, citado por Clemente, 2016) y a los requerimientos de competitividad que exigían las tendencias internacionales de ese entonces en cuanto a la «liberalización de mercados e integración global» (Camargo, 2000). Conforme a Clemente, el mismo es la expresión de la convergencia entre globalización y regionalismo, al tiempo que marca la ruptura con las modalidades de integración regional del período 1950-1960.

En ese período los procesos de integración eran congruentes con las figuras de la unión aduanera y la zona de libre comercio como excepciones a la cláusula de la nación más favorecida consagrada en el GATT. Además, se caracterizaron por instrumentar aranceles más altos, por fijar excepciones a la liberalización, reservas y políticas sectoriales, protegiendo a los mercados de las exportaciones de los países desarrollados con el fin de reducir las presiones propias del desarrollo hacia adentro (Mellado, 2007). Algunos autores lo han llamado regionalismo defensivo frente al abierto u ofensivo, acuñado por la CEPAL [2], caracterizando al primero por su carácter cerrado y excluyente, frente al segundo, que permite múltiples relaciones interregionales (Cienfuegos Mateo, 2006).

A partir de la década de los ochenta EE.UU. varió su posición en cuanto a la defensa del multilateralismo y la no discriminación consagrada en el GATT, adoptando una actitud pragmática entre el sistema multilateral y un esquema de regionalismo abierto como política activa unilateral (Mellado, 2009). Es en ese entonces que comenzó a firmar acuerdos preferenciales en contraposición a su postura de rechazo respecto a desarrollar políticas comerciales por mecanismos paralelos al multilateralismo. Producto de ello fue la Iniciativa para el Caribe (1983) y el acuerdo con Canadá (1988).

El fin de la Guerra Fría significó el colapso del regionalismo hegemónico que desarrolló EE.UU. durante su vigencia (Hettne, 1994, citado por Briceño Ruiz, 2006). El cambio en la estrategia comercial de ese país al pasar del énfasis en el multilateralismo a una posición más ecléctica, en la que incorpora al regionalismo en el menú de opciones de su política comercial, según Bouzas (2017) «no fue un sustituto de su accionar en el plano multilateral, sino un instrumento complementario» (p. 74) orientado a sentar precedentes y modificar el statu quo multilateral. Esto es lo que denomina un «regionalismo estratégico». Su rasgo es el uso «estratégico» del regionalismo como instrumento para diseñar reglas que puedan eventualmente convertirse en patrones globales. Desde esta perspectiva, caracteriza a ese regionalismo de mediados de la década de los ochenta: a) la emergencia de una modalidad de acuerdos preferenciales con objetivos «estratégicos»; b) el papel clave que jugó EE.UU. en ese entonces respecto a la difusión de ese tipo de arreglos fue consistente con la agenda de «intereses ofensivos» de la diplomacia norteamericana en el plano multilateral y hacia áreas como el comercio de servicios, la protección de la propiedad intelectual, el tratamiento de la inversión, la política de competencia, las compras gubernamentales (Bouzas, 2017).

El inicio del siglo XXI fue acompañado por profundos cuestionamientos a los efectos socio-económicos que las reformas neoliberales habían causado en la región, convirtiendo al mercado regional en un área de expansión del comercio y las finanzas de las economías desarrolladas en donde el «regionalismo estratégico» (Briceño Ruiz, 2006; Sanahuja, 2007; Bizzózero, 2014) adquirió un papel primordial como respuesta de los Estados al proceso de mundialización y asociado al agotamiento del modelo anterior.

También se objetó al multilateralismo en sus diversos niveles, comercial, político y financiero, siendo los portadores de estas apreciaciones las movilizaciones sociales y los gobiernos de entonces -Hugo Chávez en Venezuela (1999); Néstor Kirchner en Argentina (2003); Lula da Silva en Brasil (2002), Tabaré Vázquez en Uruguay (2004), Evo Morales en Bolivia (2006), Rafael Correa en Ecuador (2007), Daniel Ortega en Nicaragua (2007), Fernando Lugo en Paraguay (2008) y Mauricio Funes en El Salvador (2009)- los que, desarrollaron un discurso confrontativo sobre la base ideológica de un «nacionalismo económico» (Turcotte, 2008) o «nuevas izquierdas» (Rodríguez Garavito-Barret & Chávez, 2005), permitiendo no sólo el resurgimiento del nacionalismo en lo económico, sino la politización de las agendas externas de los países orientadas a fortalecer el eje Sur-Sur (Mellado, 2017).

Para Mellado (2017) existe consenso académico respecto a que el regionalismo latinoamericano, posterior al «regionalismo abierto», si bien configura una nueva etapa, su denominación no tiene anuencia en la literatura especializada sobre el tema. Algunos autores (Klaveren, 2012) lo consideran un «regionalismo heterodoxo» por su mayor pragmatismo en relación con las experiencias anteriores de integración y la superposición de diversas vías de acción. Bizzozero (2014) sostiene que estamos frente a un regionalismo «estratégico y continental» impulsado preferentemente por Brasil; para Bernal Mezza (2014) conforma un verdadero «modelo sudamericano»; Diana Tussie y Pablo Trucco (2010) lo denominan «regionalismo poscomercial» por su énfasis en superar los factores que están detrás de estos procesos y no sólo su dimensión comercial. Riggirozzi (2012) lo califica de «poshegemónico», al desafiar los patrones tradicionales de comercio y la hegemonía estadounidense. Por último, los que lo diferencian del abierto lo designan como «posliberal» (Chacón, 2004; Motta Veiga & Sandra Rios, 2007; Sanahuja, 2009; Serbin-Martinez-Ramazini, 2012).

Baldwin (2011) lo denomina «regionalismo del siglo XXI», teniendo en cuenta el impacto de las transformaciones tecnológicas en la reestructuración global de los procesos productivos. Este regionalismo posibilita explotar la fragmentación geográfica del proceso productivo alentada por la revolución de las tecnologías de información. Para aprovechar el impacto tecnológico sobre la organización territorial de la producción, era necesario no sólo reducir la protección en frontera, sino también armonizar las regulaciones nacionales y eliminar aquellos obstáculos que aumentaran el costo de hacer negocios internacionales, además de limitar la movilidad como el acceso de la inversión, así se convertía en «una respuesta regulatoria a un imperativo tecno productivo» (Bouzas, 2017, p. 68).

Bouzas (2017) crítica esta posición pese a reconocer la importancia que Baldwin le asignó a los contenidos cualitativos de los acuerdos y los temas de naturaleza regulatoria. Aduce que las transformaciones tecnológicas fueron de poca o ninguna influencia en algunos casos, particularmente en América Latina y el Caribe. Sobre esta base resalta que, la multiplicación de acuerdos en la región, en las dos últimas décadas, parece ser más consistente con la hipótesis del «regionalismo estratégico». Ya sea en «la forma de acuerdos Norte-Sur (firmados luego del TLCAN) característicos de esa modalidad de regionalismo, o de acuerdos entre países de la región (como fue el caso del Mercosur), las consideraciones «estratégicas» (y reactivas) estima que jugaron un papel clave» (p. 81). Si bien, las demandas planteadas por el progreso técnico y su impacto sobre la organización de la producción son condiciones necesarias para el establecimiento de nuevos marcos regulatorios, pero no son suficientes. El desarrollo e implantación de nuevos marcos regulatorios, a través de acuerdos internacionales, afirma, es el resultado de la acción política.

Sánchez (2017) asocia el surgimiento del nuevo multilateralismo con el ascenso de líderes de izquierda en la región quienes manejaron un discurso antiestadounidense y crítico del neoliberalismo. Tampoco desconoce el rol de Brasil y su proyecto de sudamericanización para fortalecer su liderazgo y blindar a la región de interferencias extranjeras. Precisamente, la afinidad política entre estos líderes facilitó la creación de la CSN luego conocida como la UNASUR, el ALBA y la CELAC, como organizaciones de carácter intergubernamental con el fin de facilitar la concertación y el diálogo político. Según el autor, fueron creadas para superar las dificultades de los viejos esquemas de integración latinoamericanos concentrados en la integración económica.

En cambio, Giacalone (2016) manifiesta que «los argumentos sobre la existencia de gobiernos de izquierda, no alcanzan por sí solos para explicar los distintos procesos» (p. 19). Brasil y Venezuela se apoyaron en los recursos que generó el boom de las exportaciones de commodities (petróleo y soja, 2003-2008). Sin embargo, «los dos gobiernos desarrollaron instrumentos de política exterior con objetivos distintos. ALBA es una alianza política defensiva con elementos ideológicos comunes. Su accionar político se basa en la defensa de su permanencia en el poder y de obstaculizar a otros actores regionales. A diferencia de Brasil a quien el MERCOSUR le sirvió para que surgiera como poder regional» (p. 20). Una vez alcanzada cierta visibilidad y reconocimiento internacional el gobierno promovió sus intereses nacionales antes que los regionales en el ámbito global. De este modo, la emergencia de Brasil como poder regional no representó un cambio de poder global para el regionalismo suramericano, dado que ese país limitó la institucionalización del MERCOSUR y la UNASUR para no verse constreñido por el resto de sus integrantes. En estos casos, las regiones se vuelven instrumentos de las políticas exteriores de poderes regionales que protegen y expanden sus intereses en la región y fuera de ella.

La autora llama la atención sobre las debilidades en las distintas conceptualizaciones en el tratamiento del multilateralismo latinoamericano. Ellas derivan de  incluir en ese concepto a «todos los acuerdos entre tres o más miembros», ponderando la dimensión cuantitativa de la definición, tales como UNASUR o CELAC e incluso el ALBA [3], que tienen diferentes lógicas a los acuerdos de integración.

Sin desmerecer los aspectos cuantitativos que son importantes, enfatiza los alcances cualitativos del concepto. En este sentido, destaca (Giacalone, 2016) al cumplimiento de los principios que lo promueven y, si no hay cumplimiento, que «contribuyan a prevenir la inestabilidad y el conflicto entre Estado (Serbin, 2010, p. 2, citado por Giacalone, 2016)». Los principios que lo promueven son los «principios generalizados de conducta» en términos de John Ruggie.

Reconoce Giacalone (2016) que un marco analítico propio del multilateralismo latinoamericano adquiere validez si consigue «explicar la realidad regional»; en consecuencia, si bien la literatura contribuyó a realizar aportes trascendentes, los mismos conviven con «interpretaciones parciales, confusas y superficiales abriendo un espacio para futuras reflexiones» (p. 23).

II.2. El interregionalismo y su debate

Tampoco este concepto tiene consenso terminológico y se lo menciona indistintamente como interregionalismo, nuevo interregionalismo, relaciones interregionales, transregionalismo, cooperación interregional, interacción interregional, diálogo interregional, entre otras. El fenómeno como objeto de estudio es nuevo, lo que justifica la ambivalencia terminológica y la escasez de estudios (Rüland, 2002; Gilson, 2002; Grugel, 2004; Söderbaum, 2003)

José Briceño Ruiz (2006) afirma que su estudio es reciente en la teoría de la integración, como consecuencia de la aparición de ese fenómeno en las relaciones internacionales, en gran medida resultado del creciente rol político y económico desempeñado por macro-regiones. Su origen se remonta a la década de los años setenta, en un contexto de Guerra Fría. En ese entonces la CE comenzó a promover las relaciones con otras regiones, incluyendo América Latina, tendiente a ampliar su papel internacional y, con ello, sus competencias y su influencia externa (Sanahuja, 2004).

Fueron los cambios en el sistema internacional de los años noventa que propiciaran un auge del interregionalismo y que éste adoptara nuevas formas. Como afirma Sanahuja (2004), en el mundo «triádico» de la Posguerra Fría, libre de los alineamientos estratégicos de la etapa anterior, como parte de la dinámica de los procesos de globalización y regionalización en torno a los ejes de poder mundial (Estados Unidos, la Unión Europea y Japón), el nuevo regionalismo emerge como estrategia para mejorar la inserción internacional de los actores estatales y no estatales, incluyendo la empresa privada. Sin embargo, la expansión del capitalismo ha favorecido el surgimiento de nuevos polos dinámicos de crecimiento como China, India, Rusia cuestionando la vigencia de los centros hegemónicos de posguerra. Por tanto se redefinió [4] (Hänggi, 1999) en función de las transformaciones en la estructura del poder mundial.

El nuevo regionalismo como proceso (Briceño Ruiz, 2006) se desarrolla en dos niveles al mismo tiempo: intrarregional e interregional. El primero responde a la lógica de bloques económicos basados en la cercanía geográfica. El segundo es aquel que existe entre esquemas de integración y países que no presentan contigüidad geográfica. Su conceptualización ha sido compleja. Para Doctor (2005) fue adoptado como respuesta «extrovertida y liberalizadora» a la globalización y a la interdependencia de la economía mundial y se define como «el estrechamiento institucionalizado de las relaciones entre dos bloques regionales» (p. 18). En el mismo sentido Hänggi (2006), citado por Díaz Nieto (2010), considera que el interregionalismo es una respuesta frente a los retos de un mundo cada vez más globalizado y a la vez regionalizado, que supera los límites del llamado Estado nación. Julie Gilson (2005) lo define como la interacción de una región con otra y Björn Hettne (2003) refiere a un tipo institucionalizado de relación entre macro-regiones.

Hänggi (2006) señala que existen diversos enfoques del fenómeno, al punto que distingue: el realismo que apunta a la dinámica de las rivalidades regionales; el institucionalista liberal que examina los esfuerzos cooperativos para controlar la interdependencia compleja y por último el constructivista, centrado en la formación de identidades por medio de la interacción interregional. Dadas sus particularidades y complejidad concluye el autor que resulta útil en el análisis combinar las distintas posiciones.

A lo largo de su evolución, las relaciones interregionales adoptaron diferentes formas y fueron analizadas por varios autores, por lo tanto, el interregionalismo sólo describe una categoría o un tipo (en el sentido weberiano del término). Al respecto Rüland (2002, citado por Díaz Nieto, 2010) distingue dos clases: por un lado, el «bilateral», con un débil grado de institucionalización, que se caracteriza por ser relaciones de grupo con un mayor o menor número de encuentros, sobre temas relacionados con la cooperación en materias específicas como el comercio o el medioambiente. Destaca Díaz Nieto que este tipo de vinculación se dio en la década de los años setenta encuadrada en el viejo regionalismo tales como las relaciones de la UE con ASEAN, APEC. Por otro, el «transregionalismo», que implica la pertenencia a un mismo círculo en un esquema de vinculación difuso que no siempre debe responder a la pertenencia a una organización regional. Alude a aquellos Estados que se incorporan a organizaciones regionales que, a su vez, están representadas en foros más amplios, sin que ello implique que los primeros pasen a formar parte de manera automática de dichos foros.

Hettne (2003) difiere con Rüland y visualiza el «transregionalismo» como una forma de encarar las relaciones entre regiones, basada en un nivel bajo de institucionalización, a diferencia del «interregionalismo», que se caracterizaría por una vinculación institucional mayor, generando una relación de carácter más formal con consecuencias a largo plazo en el esquema mundial. Incorpora a su análisis un tercer tipo el «multiregionalismo» que indica una forma de regionalizar el orden mundial, que puede ser o no real, pues se identifica con el final de un proceso. Para Díaz Nieto (2010), las tres formas con diferentes niveles de la «interregionalidad» serán vistas por el autor como una especie de camino conducente a la regionalización del mundo.

Por su parte, Hänggi (2006, citado por Díaz Nieto, 2010) distingue también tres tipos de relaciones interregionales:

  • a) Relaciones grupo a grupo, en el marco de referencia del viejo regionalismo, establecen un diálogo político, regular e institucionalizado entre grupos regionales, como señala Sanahuja (2004), tales como el diálogo institucionalizado UE-CAN y UE-MERCOSUR. Con la llegada del «nuevo regionalismo», ese diálogo se extendió a otras regiones (entre ellas Latinoamérica y el Este Asiático) en una «estrategia radial» de acuerdos con un amplio número de países o grupos de países.
  • b) Acuerdos birregionales y transregionales generados en el contexto de la denominada Tríada y se ha extendido a otras regiones del mundo. En este tipo de iniciativas los países se incorporan a título individual, esto es, comprenden a Estados que pueden ser parte o no de grupos regionales, pero incluso si perteneciesen a un esquema regional actúan por cuenta propia. Afirma Sanahuja (2004) que este tipo de vinculación, principalmente económica, se materializa a través de reuniones de alto nivel (Cumbres de Jefes de Estado) así como en programas de cooperación. Suelen tener un matiz económico, aunque se incluyen temas relacionados con la política, la seguridad o el medio ambiente, tal como las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno Unión Europea-América Latina y el Caribe (por sus siglas UE-ALC), o también el llamado Foro de Cooperación Asia-Pacífico (APEC).
  • c) Relaciones entre grupos regionales y potencias individuales. Sería una forma híbrida cercana a las relaciones interregionales cuando una determinada potencia tiene cierto poder o es dominante en un contexto regional tal como UE-México. En la práctica se suele establecer una relación triangular entre el grupo regional, el país en cuestión y el grupo al que pertenece este último (Sanahuja, 2004).

En este sentido y coincidente con los tipos anteriores, María Cecilia Olivet (2005) referencia a los procesos descriptos: las relaciones «interregionales», comprensivas de los diálogos entre grupos de países que ya forman parte de un proceso de integración regional, esto es, entre dos bloques plenamente integrados como UE-MERCOSUR; las relaciones «transregionales», que abarcan las relaciones entre numerosos países que actúan en forma individual en un esquema de diálogo común; y las relaciones «híbridas», comprendiendo aquellas entre un grupo regional y países individuales como ASEAN-China, aunque muchos consideran que esta es una categoría más confusa y compleja.

A diferencia de las anteriores, las relaciones interregionales no triádicas son un fenómeno reciente, con un menor grado de institucionalización (Rüland, 2002; Briceño Ruiz, 2006) sin que haya tenido una atención especial por la doctrina.

Olivet (2005) establece como funciones propias de las relaciones interregionales: equilibrar, crear instituciones, racionalizar, acordar agendas y construir identidades. Los países y regiones buscan equilibrar determinadas situaciones de poder que se dan cuando hay cambios en la ecuación de poder de la Tríada. Esta es la única función que realmente explica por qué surgen este tipo de relaciones y contribuyen a la gobernanza global. Asimismo, contribuyen al proceso de institucionalización de las relaciones internacionales y fortalecen la institucionalización del grupo. Los foros inter e intra regionales facilitan las discusiones. Por último, la participación en procesos interregionales fortalece la identidad de las regiones involucradas.

Giacalone (2008) aduce que la función de equilibrio no es relevante en los regionalismos no triádicos y en este aspecto la teoría tiene limitaciones al intentar explicar el surgimiento del interregionalismo no triádico, aunque se distinguen del anterior por el alcance de la capacidad de los actores y la calidad institucional. Los no triádicos no pueden incidir en el sistema internacional. De esta suerte los países y regiones periféricos no tienen la capacidad de influir de manera alguna en la estructura de la gobernabilidad global. De allí que la función de diversificación es específica de los casos de interregionalismo periférico ya que los países y regiones tienen la necesidad de la diversificación política y económica de sus relaciones exteriores y de integrarse a la estructura de esa gobernanza.

En este sentido y, vinculado con la diversificación económica, para Halperín (2009) existe un margen de maniobra por parte de los países periféricos que deberían aprovechar para obtener garantías de cooperación de los países desarrollados con los que se negocien o renegocien acuerdos. Menciona como una de las alternativas a las previsiones sobre cooperación, las cuales deberán atarse a las preferencias comerciales y económicas que puedan obtenerse, ya que los países desarrollados, cuando negocian con países en desarrollo, desvinculan cuidadosamente las acciones de cooperación técnica y financiera de las preferencias que les otorgan.

Precisamente, dada la relación asimétrica entre ambas categorías de países, cabe suponer que las acciones de cooperación deberían ante todo promover las actividades productivas y la comercialización de bienes originados en los países en desarrollo beneficiarios de las preferencias y con vistas al acceso a los mercados de los países desarrollados otorgantes de la cooperación, en las condiciones preferenciales fijadas por los mismos acuerdos (Halperín, 2009, p. 10).

En tal sentido, propone atar la cooperación técnica y financiera a las preferencias comerciales. De este modo, «tendrían que aplicarse los recursos de cooperación a la creación o aumento de la capacidad para producir y exportar bienes y servicios que cumplan con los estándares de inocuidad, calidad, seguridad y cuidado del medio ambiente requeridos por los países de importación» (p. 10). Asimismo, el acceso real a dichos mercados tendría que ser garantizado toda vez que los procesos productivos localizados en los países periféricos beneficiados por la cooperación hubiesen cumplido con los recaudos previstos por ella. Así se consumará la verdadera y única «asociación» aceptable, aproximando las condiciones de producción locales a los parámetros aceptados en el plano global.

III. Consideraciones metodológicas

III.1. De la conformación del Grupo y Sub Grupos

El grupo 4 pasó por varias vicisitudes en cuanto a su conformación que insumió un tiempo considerable y recién en el mes de marzo del corriente año se pudo superar dicha problemática definiendo sus integrantes: Mag. Catherine Ortiz Morales, docente investigador de la Universidad de San Buenaventura de Colombia, para coordinar el 1- «Marco multilateral para las negociaciones de integración de ALC» y el Mag. Juan Carlos Fernández Saca, Decano de la Facultad de Posgrado y Educación Continua de la Universidad Dr. José M. Delgado de El Salvador, como coordinador del 2-«Otras alternativas de inserción internacional del regionalismo de ALC».

Desde que asumiera la coordinación (octubre de 2017) se trató de interesar de manera activa a los integrantes del grupo, conforme a sus intereses, en la identificación de las temáticas a abordar en cada uno para la definición de las respectivas agendas de trabajo. Como producto de ello el 2 tuvo una respuesta positiva y adquirió una dinámica propia, a diferencia del 1 que, pese a realizarse dos convocatorias, muy pocos demostraron su interés y participaron en el trabajo conjunto. No obstante, a nivel general la respuesta no fue conforme se esperaba teniendo en cuenta la cantidad de interesados de las actividades de GRIDALE. Circunstancia ésta que se puso de manifiesto al Coordinador General, Edgard Vieira, en oportunidad de su visita y reunión con los académicos e investigadores del Instituto de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata.

Quiero destacar que entre los coordinadores se creó una muy buena relación de confianza mutua, de colaboración y cordialidad esenciales para el trabajo grupal.

III.2. La agenda de investigación

En función del contexto definido en el documento constitutivo de GRIDALE, para los diversos Grupos se diseñó, en términos generales, la agenda de investigación de cada uno de los subgrupos que se da cuenta a continuación, no obstante, cada coordinador profundizará particularmente en cada uno de ellos, complementando este informe:

A) Marco multilateral para las negociaciones de integración de ALC

El objeto de estudio es el sistema multilateral de comercio internacional -OMC-. Se abordará desde dos niveles de análisis: global y regional. El primero en términos de amenazas y oportunidades y el segundo en términos de debilidades y fortalezas.

Los ejes temáticos identificados son:

  • a) El multilateralismo y el debilitamiento del sistema institucionalizado de comercio (OMC)
  • b) La integración multilateral latinoamericana
  • c) Reformas al sistema multilateral

B) Otras alternativas de inserción internacional del regionalismo de ALC

El objeto de estudio es el regionalismo de ALC. Se trabajará en dos niveles: regional y nacional, en términos de debilidades y fortalezas. 

Ejes temáticos:

  • a) Formas de inserción internacional: diagnóstico e identificación de fortalezas y debilidades
  • b) Estudios de caso: Alianza del Pacífico, Mercosur y SICA
  • c) Impactos en la inserción internacional de los países integrantes

III.3. Estado de situación de los Sub Grupos

1. En esta etapa desarrolló su actividad científica con la colaboración activa de la informante y la coordinadora del subgrupo. Se recibieron aportes y propuestas particulares para el trabajo del Dr. Marcelo Halperin de la UNLP y aportes bibliográficos particulares del Dr. Fabio Sánchez y generales del Dr. Félix Peña de la UNTREF por medio de su boletín mensual.

Presentaron policy paper para el «I Congreso latinoamericano de integración regional y desarrollo sostenible»: Sergio Caballero, Universidad de Deusto, Bilbao, España, «Regionalismo latinoamericano y multilateralismo: divergencias, desafíos y potencialidades»; Catherine Ortiz Morales con Carlos A. Chávez García, Universidad de San Buenaventura, Bogotá, Colombia, «Multilateralismo y regionalismo: tensiones y sinergias en un orden multipolar» y Félix Peña, Universidad Nacional Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina, «Un aporte al debate sobre globalización, integración regional y multilateralismo».

2. Desarrollaron sus actividades con la colaboración activa de la Dra. Rita Giacalone de la ULA permitiendo definir los objetivos de la agenda de investigación como también la metodología aplicar. Varios de sus integrantes identificaron su interés temático lo que permitió delimitar los estudios de caso (MERCOSUR, SICA, AP). Sin embargo, no fue posible elaborar un documento colectivo, el informe que presentará su coordinador fue producto de sus aportes personales y de Rita Gajate de la UNLP. También contribuyó al mismo las distintas ponencias presentadas para el Congreso referenciado.

Presentó policy paper para el «I Congreso latinoamericano de integración regional y desarrollo sostenible»: Juan Carlos Fernández Saca, Universidad José Matías Delgado, El Salvador, «Estrategias de inserción internacional de los países centroamericanos». Ponencias: Alain Fairlie, Pontificia Universidad Católica del Perú (A.P); Camilla Silva Gerardello, Centro Universitario Moura Lacerda (Mercosur); Geneviéve Marchini, Universidad de Guadalajara (AP); Gisela da Silva Guevara, Universidad Externado de Colombia (AP); Juan C. Fernández Saca, Universidad Dr. José Matías Delgado (SICA); Rita Gajate, Universidad Nacional de La Plata (Mercosur); Elizabeth Vargas García, Universidad de Guadalajara (A.P.); María del Carmen Vega Ramírez, Universidad de Guadalajara (A.P.).

IV. Algunas reflexiones en proyección futura

Frente a la escasa participación de los integrantes en el trabajo conjunto, los resultados obtenidos tienen el carácter de ser preliminares.

Se pudo identificar Amenazas y Oportunidades del multilateralismo comercial, Debilidades y Fortalezas de la integración multilateral latinoamericana y, Debilidades y Fortalezas de las estrategias de inserción internacional de los bloques Alianza del Pacífico, MERCOSUR y SICA, en el marco de los trabajos desarrollados.

En la actualidad nos encontramos en una etapa de redefinición del contexto global y regional, producto de una conjunción de factores. En el orden global se destacan como factores geoeconómicos y geopolíticos de mayor incidencia sobre el regionalismo de ALC: la posible paralización de las negociaciones de mega-acuerdos regionales, el avance del proteccionismo, el retorno a los nacionalismos, la ascensión del Presidente Donald Trump en EE. UU., el debilitamiento de la UE como actor internacional y del sistema multilateral de comercio, el incremento de conflictos internacionales configurando un cuadro de inseguridad global. A nivel regional resaltan los efectos tardíos de la crisis económica internacional, las iniciativas de renegociación de acuerdos vigentes como el TLCAN, la crisis política en países relevantes como Brasil, Perú y Venezuela, y la retracción internacional de Brasil, los que agudizan la incertidumbre en su proyección futura de las relaciones económicas internacionales y plantean desafíos en términos de estrategias regionales.

En este contexto, se proponen dos alternativas a someter a consideración como disparador del debate y los futuros trabajos.

Por un lado, el Dr. Félix Peña (2018) formula dos interrogantes claves interrelacionados: ¿cuáles son los rediseños al sistema multilateral del comercio internacional y a sus reglas, que puedan ser más relevantes en las perspectivas de los países de la región, especialmente teniendo en cuenta sus estrategias de inserción comercial en el plano global, los requerimientos de sus propios procesos de integración regional, y los de sus respectivos procesos de desarrollo económico y social? ¿En qué aspectos del rediseño podría articularse posiciones con otros países miembros de la OMC? De este modo se podría abrir así una nueva etapa de rediseño del sistema y de sus reglas, basada en el reconocimiento por parte de todos los miembros de la OMC, que instituciones y reglas son necesarias para una gobernanza comercial global eficaz y, en especial, para garantizar condiciones que contemplen la realidad de las asimetrías económicas y de las diferencias de poder relativo entre las naciones.

Por otro, el Dr. Marcelo Halperin (2017) sugiere sobre la base de aceptación del estado de fragmentación e incertidumbre como constantes en las relaciones económicas internacionales, el trabajo intelectual en la periferia tendría que prestar especial atención al desarrollo de conocimientos para minimizar los efectos adversos de aquel estado de fragmentación-incertidumbre respecto de los sistemas económicos y sociales establecidos en la misma periferia. Por ejemplo: tratamiento de las asimetrías en tratados de libre comercio de última generación celebrados con países desarrollados, temas relativos a la «reserva de integración» en los compromisos de integración económica sub-regional y tratados de libre comercio de última generación entre países de la región. También propone analizar las políticas económicas y comerciales comprometidas por los países de la región a través de disposiciones o cláusulas en diversas esferas internacionales y que, por su propia índole, tengan el efecto, actual o potencial, de inhibir o al menos desalentar ostensiblemente la integración económica regional y subregional en cualquiera de los formatos previstos multilateralmente como el Acuerdo AMUMA, TISA, etc. Tendiente a aportar datos que puedan servir a los gobiernos latinoamericanos para agudizar la mirada cuando suscriben instrumentos internacionales y a los negociadores.

Notas:

[1] Legler & Santa Cruz (2011) al aludir al carácter intergubernamental de las instituciones sostienen que el multilateralismo latinoamericano desde el punto de vista institucional tiene al menos tres características: su índole presidencialista, su función como foro de diálogo y concertación política, y su debilidad institucional. Respecto a la primera, los presidentes y ministros de la región son los principales protagonistas de la actividad multilateral, lo que se manifiesta en la «diplomacia de las cumbres» (Rojas Aravena, 2010), en donde los ministros y embajadores dan seguimiento e implementan las decisiones tomadas en las cumbres. Por otra parte, los presidentes se turnan en las presidencias pro tempore de los organismos regionales. En lo referente a la debilidad institucional desde el punto de vista operacional, se caracteriza por el bajo financiamiento derivado de evitar burocracias costosas.

[2] La CEPAL (1994, p. 8, 97/98) lo precisaba en estos términos «proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir en lo posible un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente».

[3] «Son conceptualizaciones puramente descriptivas que los ubica bajo la misma noción sin tener en cuenta que estos acuerdos se caracterizan más por sus objetivos diferentes en cuanto a comercio preferencial, estabilidad política y defensa ideológica, que por sus similitudes» (Giacalone, 2016, p. 16).

[4] La nueva triada además de Estados Unidos y la Unión Europea incorpora a Asia del Este.

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